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在当前南海海域划界争端和资源争夺不断加剧的背景下，域外大国介入、地缘博弈扩大使南海各方合作陷入困境。中国及南海周边各国对日益紧张的南海形势充满担忧。不过，各方在管控分歧、避免局势失控方面存在一定共识，也有意在不损害任何主权及安全的情况下寻求敏感度较低及非传统安全领域的合作。  2020年5月1日12时起，南海进入为期三个半月的伏季休渔期。图为海南琼海潭门中心渔港停靠的渔船。
% }- b% ]4 K: y 南海合作面临的困境 % S( C' q! ~& }
随着经济社会发展和人类活动不断扩张，海洋生物生存环境遭到破坏、渔业资源过度捕捞、部分海洋资源趋于枯竭，目前南海环境状况正不断恶化。据相关研究显示，受油气资源开发以及泄漏等污染，南海地区70%的红树林消失，超过80%的珊瑚礁严重退化。大量非法捕鱼活动愈演愈烈，使南海渔业资源急剧衰退，部分鱼种更是面临濒危风险。南海海域是一个相互连通的整体，任何污染均可能会扩散到周边海域，一些污染持续性强、扩散范围广、防治难、危害大，任何国家都无法单独解决污染防治和海洋生物资源养护等问题。因此，整个南海海洋环境保护形势面临严峻挑战，需要引起区域内国家的共同重视，共同治理。 ( R7 J/ y9 r! e
南海是“21世纪海上丝绸之路”的起点和门户，更是中国沟通世界的桥梁与纽带。近年来西方国家常以所谓“环保”问题抹黑“一带一路”项目建设，指责中国南海岛礁建设破坏珊瑚礁系统并给渔业带来负面影响。这种强大舆论攻势使中国处境被动，面临国际社会巨大压力。为此，中国应以积极姿态和实际行动参与南海海洋环保，并与沿岸国和地区组织加强合作来回应西方指责。无论是科学研究，还是执法方面的合作与协调，适当、及时和有效的行动将为该地区海洋生态系统的恢复提供重要保障。 6 t# t+ `2 [$ `9 u9 ?4 K
中国与东盟国家在海洋环保合作方面各有需求，海上合作也不断扩展加深，但由于种种原因，双方在海洋环境保护方面的合作面临一系列限制性因素。 " F7 I8 b$ c7 y6 o! _: u
领土主权与海洋争端等政治性因素阻碍各国达成海洋环保合作共识。划界和能源争端是困扰南海周边国家多年的最主要难题，各方围绕岛礁主权争夺、渔业纠纷、单边油气资源开发的冲突不断扩大，客观上对南海区域海洋环境治理造成了现实阻碍，各方难以建立在争议区进行环保合作的政治意愿与政治互信。此外，美国等域外国家多次非法闯入中国领海及有关岛礁邻近海空域，使本已缓和的南海局势再度紧张，严重分散了各方对南海海洋环保的注意力，给南海沿岸国合作解决跨界环境污染、保护海洋生态环境带来严峻挑战。
+ R* |3 A6 h4 d% r- K& H 区域性法律和合作机制的缺失，客观上影响了各国在海洋环保方面的合作效果。南海区域环境保护面临诸多困境，部分原因在于现有合作机制较为松散，既缺乏强有力的区域性组织，也不具有约束力的区域法律和机制框架，现有合作机构冗杂且权责不明，对南海海洋环境改善并未发挥应有作用。例如，管理南海潜在冲突研讨会、中国—东盟海洋合作中心和中国—东盟海洋科技合作论坛等现有平台均较为松散，各方在该问题上往往心口不一。此外，虽然东盟各国为保护海洋环境纷纷设立海洋保护区，但由于缺乏相应法律和机制保障，海洋保护区仅有10%～20%得到有效管理。
# P* F% f1 g( d9 U+ m 管理模式不同导致区域国家难以协调一致。出于不同利益考量，各方对海洋保护采取不同政策，且相互之间偶有矛盾。在渔业资源养护方面，中国在南海实施伏季休渔制度，明确规定禁渔期和禁渔区，但由于相关国家反对和破坏，使渔业养护未能达到预期效果。另外，印尼在打击非法捕鱼时实行“沉船政策”，从2014年到2019年，共炸毁556艘非法捕鱼船艘，其中越南321艘、菲律宾91艘、马来西亚87艘、中国三艘，该政策实施以来争议不断，导致地区国家关系紧张。同时，越南渔民在周边国家海域侵渔侵权行为也愈演愈烈，加剧了合作的难度。
O' y6 ~5 C. }0 D 开展多领域合作 ) ^+ J# k0 I) t- c4 {+ P- _! Z2 `
当前，中国与东盟合作涉及问题领域越来越广泛，合作议题内容也不断具体深化。然而，需要看到的是，南海海洋环境保护面临的挑战不断增加，未来在防治海洋垃圾污染、保护海洋生态方面，中国和东盟应有所作为。
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首先，继续落实《南海各方行为宣言》（DOC），加快“南海行为准则”（COC）磋商进程。目前南海合作的首要任务是落实《宣言》共识与精神，有效维护南海和平稳定，着力提升有关各方在南海海洋环境保护等低敏感领域的合作意愿，继续夯实合作基础，增加政治互信。同时，在全面有效落实《宣言》框架下稳步推进COC磋商，积极探讨海洋环境保护、环境信息共享和科学技术的务实合作。
" z" _/ I3 w' k 其次，培育具有针对性的南海环境利益共同体和有约束力的合作机制。中国与东盟缺乏涉及具体问题且具有针对性的保护机制。双方在南海没有专门针对渔业资源、珊瑚礁保护和海洋塑料垃圾污染的管理组织。因此，各方可努力建立具有执行力和约束力的“中国—东盟珊瑚礁保护中心”“中国—东盟海洋塑料垃圾治理中心”和“南海渔业资源管理组织”等。针对具体的海洋环境污染问题，制定具体解决方案、标准和程序，逐步建立海洋保护区网络，并加强其管理的有效性，最终形成风险共担、利益共享的合作伙伴关系。
' X \. \, w% \& T 再次，有效利用现有资金平台，确保南海海洋环保长期合作资金运转。2011年11月，在中国—东盟领导人峰会上，中国正式宣布设立中国—东盟海上合作基金，首期注入30亿元人民币，为开拓双方海上务实合作和海洋科学研究提供了资金基础。此外，中国还设立了丝路基金、亚投行，并向东盟国家提供100亿美元的优惠贷款，这些都可以为南海海洋环境治理提供长期稳定的保障。中国与东盟应该用好这笔资金，切实改善南海海洋环境，综合各方利益需求，推动相关海洋环境合作项目的落实。
3 k6 r, H8 q" d1 q4 V9 E' T4 D 最后，继续加强二轨交流，拓宽中国与东盟国家间的合作渠道。智库可以开展合作研究和学术交流，非政府组织可以通过开展对话探讨解决之道。由中国南海研究院发起、印尼战略与国际问题研究中心等知名东南亚多家智库共同参与的“中国—东南亚南海研究中心”，一直致力于推进南海二轨交流与合作，成效显著。2019年11月在印尼举办的“南海海洋环境保护区域合作”研讨会，引起了各方对南海海洋环保合作的兴趣和重视。未来，新冠疫情之后可继续利用这一平台与东南亚各国保持沟通，加强与东亚海环境管理伙伴关系组织（PEMSEA）等有影响力的环保组织合作。 7 l7 E# T: m' E( a
总体来看，当前南海合作还处于初始阶段，各方对合作存在一定顾虑。不过海洋环保领域的合作具有紧迫性，也容易被各方所接受，中国可以在这一领域有所作为，积极发挥作用，共同推动南海周边各国海洋环境治理合作。
8 r& j+ z# w- _, S3 w6 F （作者为中国南海研究院助理研究员）
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. e7 f% z3 ~7 r2 m8 ?# u# `6 H$ V 本文刊登在《世界知识》2020年第16期
7 ]* u- i" C( n- G6 a. k; K7 L5 E 责编：王秦文 ' T) D) z5 \5 ^1 q5 s& W3 b! D) o
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