观点︱全球框架下展望我国海洋生物多样性就地保护挑战 - 海洋生物多样性保护法

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国家海洋环境监测中心生态监管室副主任、正高级工程师廖国祥在COP15中国角举办的“优化生物多样性就地保护体系的国家行动——中国自然保护地体系改革与实践”边会活动上作《中国海洋保护自然保护地建设和管理》的主题报告。

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当地2022年12月19日凌晨，在加拿大蒙特利尔召开的《生物多样性公约》缔约方大会第十五次会议（COP15）第二阶段会议通过了国际社会高度预期的重要成果——“昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架”（以下简称框架）。

笔者于2022年12月8～15日期间赴蒙特利尔参加COP15第二阶段会议由生态环境部与联合主办的“优化生物多样性就地保护体系的国家行动——中国自然保护地体系改革与实践”主题边会活动，结合个人参会交流情况和从事海洋自然保护地工作体会，初步探讨框架下我国海洋生物多样性就地保护目标面临的挑战与工作展望。

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框架的海洋保护行动目标与挑战

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正如COP15主席、生态环境部部长黄润秋指出的，国际社会普遍认为全球框架是兼具雄心和务实平衡的。对于沿海国家而言，框架有关海洋的行动目标将对其制定国家层面的管理政策产生影响，特别是到2030年至少保护30%的陆地和海洋的目标（即“30×30”目标）。

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框架有关海洋的行动目标

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一是行动目标2提出，确保到2030年，至少30%的陆地、内陆水域、沿海和海洋生态系统退化区域得到有效恢复，以增强生物多样性和生态系统功能和服务、生态完整性和连通性。

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二是行动目标3提出，确保和促使到2030年至少30%的陆地、内陆水域、沿海和海洋区域，尤其是对于生物多样性和生态系统功能与服务具有特殊重要性的区域，通过具有生态代表性、良好连通性和公平治理的保护区系统和其他有效的基于区域的保护措施（OECMs）得到有效保护和管理，在适当情况下，承认当地和传统领土融入更广泛的景观、海景和海洋，同时确保在这些地区适当的任何可持续利用完全符合保护成果，承认和尊重土著人民和地方社区的权利，包括对其传统领土的权利。

三是行动目标8提出，最大限度地减少气候变化和海洋酸化对生物多样性的影响，并通过缓解、适应和减少灾害风险行动，包括通过基于自然的解决方案和/或基于生态系统的办法，同时减少不利影响，促进对生物多样性的积极影响。

全球和我国海洋保护目标面临的挑战

2010年“爱知生物多样性保护目标”（以下简称“爱知目标”）提出，到2020年至少10%的海岸和海洋区域得到保护。然而，2021年联合国环境规划署与世界自然保护联盟共同发布的《保护地球报告2020》显示，全球仅有16.64%的陆地和内陆水域和7.74%的海洋面积受到保护。相对而言，我国对“爱知目标”的执行情况好于全球平均水平。因此，在面对较大的海洋保护目标差距的现实情况下，如何实现框架的雄心目标将是一项艰巨挑战。

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就我国而言，面临着推动实现国家管辖海域范围内和国家管辖海域范围外的双重挑战。一是欧美发达国家积极支持的“30×30”目标，将压缩包括我国在内的新兴海洋国家未来在公海的战略空间。二是2018年实施国家机构改革后，海洋自然保护地体系处于缓慢整合优化过程中，社会公众既在海洋保护面积数量上期望达到国际先进水平，也向往高质量共建共治共享并实现人海和谐共生。

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我国海洋生物多样性

就地保护措施与行动

我国海洋生物多样性概况

我国是海洋大国，管辖海域面积约300万平方公里，海岛1.1万余个，拥有世界海洋大部分生态系统类型，包括入海河口、滨海湿地、珊瑚礁、红树林、海草床等浅海生态系统以及岛屿生态系统。

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海南陵水黎族自治县分界洲岛旅游区的“海洋牧场”珊瑚保育区。

我国是世界上海洋生物多样性最为丰富的国家之一，目前已记录海洋生物28661种，约占全球海洋物种数的13%，位居世界第三位，其中列入《国家重点保护野生动物名录》的珍稀濒危海洋野生动物116种（如中华白海豚、斑海豹、海龟等）。1.8万公里的大陆海岸线和1.4万公里的海岛海岸线上，每年繁育、迁徙和越冬的水鸟已经达到240多种，全球候鸟迁飞通道中有4条途经我国。

主要就地保护措施与行动

我国主要通过划定海洋自然保护地、海洋生态保护红线等措施实施海洋保护。同时，通过完善法律法规和制度政策，实施海洋生态保护修复和综合治理，来提升海洋生物多样性的就地保护成效。

海洋自然保护地建设是我国海洋生物多样性就地保护的首要手段。自1963年建立第一个海洋自然保护地以来，截至2018年底，我国共建立各级各类海洋自然保护地271处，总面积达12.4万平方公里，保护对象包括典型海洋生态系统和珍稀濒危海洋物种。2018年国家机构改革后，国家建立了统一管理监督的新型自然保护地管理体制。2019年中办、国办印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，为中国特色自然保护地体系的建立发展制定蓝图框架。2020年以来，国家林业和草原局全面推进各类自然保护地的整合优化。2022年3月印发的《国家公园等自然保护地建设及野生动植物保护重大工程建设规划（2021—2035年）》和2022年12月印发的《国家公园空间布局方案》，有力推动建立完善我国海洋自然保护地体系。

在推进自然保护地体系建设同时，生态环境等7部门自2017年以来联合开展“绿盾”自然保护地强化监督专项行动；中国海警局、自然资源部、生态环境部和交通运输部联合开展“碧海2020”海洋生态环境保护专项执法行动，严厉打击各类违法违规行为，指导督促地方推动海洋自然保护地问题整改落实和生态环境整治修复。

此外，生态环境部门出台《自然保护地生态环境监管工作暂行办法》《关于国家级自然保护区生态环境问题整改销号的指导意见》等政策和《自然保护地人类活动遥感监测技术规范》《自然保护区生态环境保护成效评估标准（试行）》技术标准，为海洋生物多样性就地保护提供了监管制度保障。

生态保护红线是我国生态环境保护的一项重要制度创新，是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，包括整合优化后的自然保护地。目前，自然资源部、生态环境部已指导31省（区、市）完成生态保护红线划定工作，其中陆域生态保护红线面积约占陆地面积的30%以上，近30%的近岸海域和37%的大陆岸线均已纳入生态保护红线管控范围。自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局于2022年8月联合印发《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》，生态环境部于2022年12月印发《生态保护红线生态环境监督办法（试行）》，为海洋生态保护红线范围内的海洋生物多样性保护提供了管理和监督制度保障。自2020年起，生态环境部组织5个省份开展生态保护红线生态破坏问题监管试点工作，探索建立监管流程，在实践中逐步完善监管制度。

此外，我国实施了“综合+专项”的海洋生态保护修复治理系列措施与行动，为海洋生物多样性保护提供有力的支撑。例如，制定斑海豹、中华白海豚、海龟、红树林等专项保护行动计划，实施海洋生态保护修复工程；引导建立政府主导、社会组织的海洋保护共同治理体系，不断提升公众生态保护意识；持续开展全国海洋生态环境的调查监测，掌握典型海洋生态系统和环境质量的变化趋势；开展重点海域综合治理攻坚战，不断改善海洋环境质量、提升海洋生态系统稳定性。

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事实上，我国通过改革建立以国家公园为主体的自然保护地体系、创造性建立兼顾发展和保护的生态保护红线制度，形成可为世界各国特别是广大发展中国家提供借鉴参考的“中国方案”。COP15第二阶段会议期间，我国在会场内的“中国角”举办了20余场的边会活动，全方位、多角度介绍我国生物多样性保护成效和成功实践经验。

我国海洋生物多样性

就地保护的工作展望

就我国而言，应坚持以习近平生态文明思想为指导，践行海洋命运共同体重要理念，认真落实习近平总书记在COP15第一阶段会议和第二阶段会议的重要讲话精神，提高我国海洋生物多样性的就地保护水平，积极参与全球海洋生物多样性保护治理，助力实现框架提出的2030年海洋生物多样性保护行动目标。

第一，坚持科学规划、稳步推进，不断优化海洋生物多样性就地保护体系，提升保护面积的“数量”。

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经过国家机构改革后近5年的持续努力，我国自然保护地、生态保护红线已经从调整优化期进入快速发展期。2022年12月正式印发《国家公园空间布局方案》提出了2个陆海统筹、3个海域类型国家公园候选区域，海域面积约11万平方公里，将有力推动建立以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的海洋自然保护地体系。

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值得注意的是，自“爱知目标”提出以来，OECMs是国际上的一个新兴的重要议题，成为保护地必不可少的补充。除了生态保护红线外，我国也积极开展生态空间内的非保护地区域、社区保护地及其他公益类保护地等OECMs的实践。与陆地相比，我国海洋OECMs仍处于初步发展阶段，未来在依法依规前提下，可以积极探索适合我国实际情况的海洋OECMs体系，以多元方式推动海洋生物多样性保护在全社会的主流化。

第二，坚持问题导向、成效导向，切实加强海洋生物多样性保护管理监督，提高就地保护的“质量”。

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一是自然资源部、国家林业和草原局等部门切实加强生态保护红线、自然保护地的日常保护管理，提升规范化建设管理水平，减少人类活动与气候变化的威胁，加强海洋灾害预警防范，实施海洋生态保护修复。

二是生态环境、中国海警局等部门持续开展“绿盾”自然保护地强化监督、生态保护红线试点监督、“碧海”海洋生态环境执法专项行动，以及开展自然保护地、生态保护红线保护成效评估，指导督促地方推动问题整改落实和提高保护成效。

三是相关部门结合“十四五”海洋生态环境规划落实、重点海域综合治理攻坚战、美丽海湾建设和保护等工作，实施系统治理、综合治理，增强海洋生态系统稳定性和改善海洋生态环境质量。

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四是加快制定《自然保护地法》《国家公园法》和修订《海洋环境保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等法律法规，推进涉及生态保护红线有关立法工作，为巩固提升海洋生物多样性就地保护成效提供坚强法治保障。

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第三，加大宣传力度、扩大影响，积极参与全球海洋生物多样性保护治理，贡献中国智慧、中国方案。近年来，经过承办《生物多样性公约》《湿地公约》等国际公约缔约方大会，我国参与全球生态环境治理的意愿和能力都显著提升。

随着我国在海洋生物多样性就地保护方面取得新进展、新成效、新经验，可以通过参与各类国际公约缔约方大会和国家管辖海域外生物多样性养护与可持续利用协定谈判等工作，加强双边、多边合作交流和组织各类主题活动，积极宣传中国理念、中国智慧，给出中国方案，持续为全球海洋生物多样性保护与治理贡献中国力量。

（作者单位：国家海洋环境监测中心）

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往期回顾

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系列报道①：从昆明到蒙特利尔一场期待已久的胜利

系列报道②：历史性突破崭新的篇章COP15第二阶段会议取得成功

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系列报道③：守护生物多样性，看看上海的国际范儿

环境经济杂志

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