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第1章概述 ; m) t; N7 b' Z( Q5 k
1.1海洋污染的含义及种类
4 `) _; P9 @/ `, s4 k! j 近年来，海洋作为地球重要的生态系统，它拥有的多重价值己经得到人们的广泛认可。海洋不但对我们所处的环境和气候起着调节作用，维持着我们现有的生存，而且它自身所蕴含的丰富资源，也支持着我们的长远发展。然而，随着国内外科学技术的迅猛发展，海洋在这一过程中受到了不同程度的污染，如何有效的避免海洋环境污染以及发生污染后各相应机关如何有效控制海洋污染已经成为世界性的问题。关于海洋污染的定义众多，主要包括以下几种：海洋污染是指由于人类活动直接或间接地把物质或能量引入海洋环境，造成或可能造成损害海洋生物资源、危害人类健康、损害海洋环境质量等有害影响。[1]海洋污染也指人类改变了海洋原先的状态，使海洋生态系统遭到破坏，有害物质进入海洋环境会损害生物资源，严重危及人类身体健康，也妨碍人类捕榜鱼类和人类在海上的其他作业活动，最终导致损害海水质量和环境质量等较为严重的后果。海洋污染从污染源角度分析，主要涉及：船源污染、海岸工程和海洋工程建设项目污染，此外还包括陆源污染物污染和海洋倾废污染等。海洋生态系统接收这些从陆地和海上带来的污染物，造成了严重的海洋环境污染。据相关数据统计表明，目前船源污染已经成为海洋的主要污染物之一，所占比例高达35%。 , _2 T7 K `) r- k
1.2海事局与其他海洋防污染主体职权的分工范围
& K+ b2 p! m8 ~& f- A/ D 目前，我国的海事系统主要分为两大部分，一个部分是交通运输部海事局及其直属机构，由交通运输部垂直领导；另一个部分是地方海事系统，由地方人民政府领导，对海事局给予业务指导，内部分工明确。《中华人民共和国海洋环境保护法》第五条规定了海事局与其他海洋防污染主体的分工范围，总体来说形成以国家环境保护行政主管部门为统一管理部门，以海洋行政主管部门、海事行政主管部门、渔业行政主管部门、军队环境保护主管部门以及沿海县级以上地方政府为分管的众多海洋环境监管部门相配合。具体来说，在职权划分中，国家环境保护总局负责全国范围内的环境保护工作，起到监督、指导和协调的重要作用，主要对全国的陆源污染物和海岸工程建设项目负责进行防治。海洋行政主管部门主要围绕海洋环境相关领域进行调查和研究，对全国海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物污染海洋环境的行为进行有效治理。海事行政主管部门主要负责其所管辖港区水域内非军事船舶和港区水域外除渔业和非军事船舶外造成的污染海洋环境的监督管理以及污染事故调查处理，并且对于外国籍船舶在我国管辖海域造成的污染事故具有登轮检查执法的权力。如果由于船舶污染事故本身给渔业相关领域造成损害的，海事部门还应当吸收渔业行政主管部门参与到事故的调查处理中。渔业行政主管部门主要负责渔业水域的生态环境保护工作，对渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶造成海洋环境污染故进行监督和管理，同时法律赋予其具有调查处理渔业污染事故的权力。军队环境保护部门主要是针对特殊船舶即军事船舶造成的污染海洋环境的情况进行监督管理以及具有污染事故的调査处理权限。在县级以上的沿海地方人民政府中，其具有行使海洋环境监督管理权的职责，具体实施办法按照国务院有关规定确定。[2]同时依据该法第十七条相关规定，当沿海地方政府的近岸海域发生环境污染时，其负有采取有效措施避免损失扩大的义务。 ]% o" l# c5 D" ~6 s
1.3海事局职权的理论来源
) m1 @* H2 }- ]& _# f 1. 3. 1服务论 6 l2 R& y9 @! C; b. r( H
我国服务论最早出现于应松年等三位教授的学术论文中，在当时他们所持有的观点是为人民服务是我国行政法学的基础理论。之后，朱维究教授从一种新的角度进行阐明，他认为行政法应有的理论基础是：“首先管理是要依法管理好人民的公仆，进而全面规制政府的行政行为，最后在健全完善各项对人民政府的法律监督制度的基础上确立服务。” [4]真正提出“服务论”是现代行政法学理论基础的是陈泉生教授。他的观点是：“现代行政法应区别于其它理念，它是指在保障公民权利的同时兼顾受益和服务的功能，即是一种服务行政法，它的价值取向也更加趋于多元化，从维护社会正义到增进社会福利，最终实现法治社会的目标。”可以这样解释其基本含义：“为了使政府能够更有效地为全体人民和整个社会提供最好的服务和最大的福利，法律授予其各种必要的职权，使其能够凭借该职权积极处理行政事务。但是行政职权的行使不得超过法律授权的范围，更不得对人民的自由和权力造成侵害。” [5]几年之后，这一理论因为同时满足了政府职能方式的转变，许多学者开始逐渐接受“服务论”。政府也放下其管理者的姿态，以服务者的身份去为人民提供各种类型的服务。我们把适用领域延伸至市场经济体制下，服务论这一理论也同样适用。政府应在服务于市场和社会的同时给予人们每个个体和行业协会以尽可能多的行为选择自由和充足的自治权，政府本身只具有有限的经济和社会管理职能，并且这两种职能也需要经过严格的实体法和程序法来进行限制，在保障每个公民基本权利的基础上，实现最大化的社会利益，力求将最优质的服务提供给人民。最终服务论也成为行政法理论基础中一种较有影响的学说。 , N: M1 Y! y3 `* h/ s/ b
第2章美、日、韩三国海洋防污染主体职权介绍 ; @8 l. I t' F" u: J
本章主要选取美国、日本和韩国三个国家的海洋防污染具体实践做法进行分析，这三个国家与我国海洋地理环境相似，不论是在政治和经济领域，还是在文化的交流与发展方面都关系密切。从这三个国家入手进行研究，对我国提升自身，促进交流与合作，共同治理海洋环境都起到借鉴作用。 # p5 }, @9 M$ o
2. 1美国海洋防污染主体职权特点
3 ^# h1 A8 A2 T5 r 2.1.1建立海洋协调机构 4 A1 A3 Z$ A( ^0 }+ X
(1)新海洋政策委员会履行协调职能
+ X+ @8 }0 F5 B, L; A# q 美国国会于2001年通过《2000年海洋条例》，该条例授权美国政府成立海洋政策委员会，长官由总统直接任命，负责制定新海洋政策。2004年4月发布了《美国海洋政策初步报告》。同年9月在委员会提议下产生《21世纪海洋蓝图》。2004年年底，美国新的内阁级海洋政策委员会设立，该委员会成为继美国海洋政策委员会后的又一新的海洋协调机构，该机构主要负责国家内部各个职能机构涉海活动的协调处理工作，同时对于美国海洋政策的实施进行全面负责，在总统和政府部门首脑方面，负责提供海洋事务相关政策的制定建议和执行方面的咨询；在协调联邦各涉海部门的海洋活动方面，制定国家解决海洋问题的战略原则；在促进政府、非政府部门和私营机构以及公众方面，扩大宣传和教育活动。可以说，美国政府在新海洋政策委员会成立后，更加好的发挥了高层的领导和协调作用，同时扩宽对其下属机构的有机联系，加强了对地方政府海洋管理工作的宏观指导作用，最终力求强化美国境内的州和地区各级政府的处理海洋问题的能力，提高海洋环境保护意识。 ! h0 D! x- s! p% G- B
第3章海事局在海洋防污染方面职权的现状.......... 25
7 U: b6 p' _$ h- w 3.1海事局在海洋防污染方面职权的优势.......... 25 & G$ M8 q7 f2 E0 H
3.2海事局在海洋防污染方面职权的劣势.......... 26
4 }# t9 h+ n# g6 j( I 3.2.1法律依据的冲突问题.......... 26 / T. B7 I& \! ], N' Z1 m2 t
3.2.2与其他国家机关缺乏协调.......... 27
8 x7 h6 {9 l4 f. N8 H5 h6 O 3.2.3行政执法能力不强.......... 29
! L1 h& }8 A. { 3.3海事局与国家海洋局在海洋防.......... 30 % _& E4 M7 ]3 F, Q
3.3.1国家海洋局重组及国家海洋.......... 30 / X6 d' _: W8 S/ ^$ g+ [
3.3.2海事局与国家海洋局职权的协调.......... 31 ' p y$ H& n9 `) B% ]+ }3 V! V
第4章强化海事局在海洋防污染方面的职权.......... 32 R: `$ _6 G1 f1 @, R* {
4.1借鉴美、日、韩三国职权设定经验.......... 32 " x0 S; A4 t+ o/ f* a9 C
4.1.1选择服务型政府理论 ..........32 " y' F1 {9 P$ n x( [( ]
4.1.2建立综合性的海洋管理体制 ..........33 ) K+ n; ?. U! g K
4.1.3运用海洋科技提高执法能力.......... 33 1 i1 F) u( l8 X7 W! e) W
4.2完善海事局海洋防污染的法律依据.......... 34 2 C4 ~5 Q' ?; g! a* ?/ h% C, ~
4.2.1处理好内法与国际公约的关系.......... 34
4 j# g; N6 _7 O3 I: `; u, } 4.2.2完善海洋法律体系与管理体制..........36 " I- y q# ^' E2 ?8 A
4.2.3加强授权性立法 ..........37 9 P' ]( ~" { J* p- C' P/ U5 B
4.3加强与其他国家机关在海洋防.......... 38 - r* J# z4 }$ w6 z+ n2 M* V0 i
4.3.1处理好与国家海洋委员会关系.......... 38
" Y" i$ [9 M% x- N% Y) B1 j 4.3.2增强国家机构间的制约与监督.......... 39 8 s* X. B; Z, X+ ]: M0 |" e5 O
4.4完善执法程序建设.......... 40 & W( J1 T P* H$ Q. f0 I5 {7 Y
结论
+ Z' c! d. }+ x _" K3 M3 C! C 环境问题古已有之，演变至今已经类型多样且趋于复杂，海洋污染的防治由于其特殊性，更是需要我们加以关注。本文在众多涉海主体中选取中国海事局进行分析和探讨，主要是出于海事局在海洋防污染中的重要地位以及履行职权的优势条件决定，相信在进行理论和实践的综合探讨后，会对我国今后海洋防污染提出有效建议，不断完善海事局的海洋防污染职权。在理论上，海事局职权体现行政法的服务型政府理论，即具体就海事局而言，当法律明确赋予其涉海防污染执法权时，它就要始终把社会公众的利益放在首位，体现服务型政府理论，更好的为人民利益去服务，去满足人民对清洁海洋的美好愿望。 2 f8 n% K. C( \: r$ X
在实践上，本文分为美国、日本和韩国三国实践经验和我国海事局履行职权现状实践两个部分进行讨论。首先，对于外国实践来说，我国海事局可以进行借鉴并转化适用，比如运用先进的海洋科技水平，建立相关海洋协调机构等做法。其次，对于我国自身情况来说，海事局还应当继续密切关注法律依据的完善、与国家海洋委员会关系的处理和执法程序的建设这三个领域问题。其中，我们不得不提到的是两会后，重组国家海洋局和组建新的高层次议事协调机构国家海洋委员会的这两个机构改革。本文认为，这与我国海事局目前完善海洋防污染法律职权问题并不冲突，相反正是本文探讨现阶段我国海事局法律职权完善的重要契机，同时更是探讨建立涉海防污染协调机构具有可行性的具体表现。我国海洋执法有了国家海洋局统一领导，加之国家海洋委员会这一协调机构的组建，对于海事局在其职权范围内进行海洋防污染清理工作提供了重要保障，对于完善海事局海洋防污染职权更加有利。相信海事局在不断完善海洋防污染法律职权的过程中，必将对我国海洋环境的保护和治理起到巨大作用，最终促进我国海洋环境的可持续发展！ # F% J/ m) @7 `' V: D! h% Q. W) F
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