推动生态产品价值有效转化 打造中国特色的生态文明建设新模式 ——《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》内容解读

     2021年4月26日，中办、国办正式颁布《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》（以下简称《意见》）。《意见》的发布实施，将成为生态文明建设政策体系建设中的标志性事件。

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2 R5 n' R+ O* o7 c/ S& T     《意见》全文共七章二十三条，提出了建立健全生态产品价值实现机制的总体要求和主要任务，明确了生态产品价值实现的保障机制和推进机制。建立健全生态产品价值实现机制，是贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措，对推动经济社会发展全面绿色转型具有重要意义。此外，《意见》还将引导各地方通过将生态环境优势转化为生态经济优势，塑造城乡区域协调发展新格局，推动实现乡村振兴以及满足全民的美好生活需求。
7 C. O& b, o; v+ Z3 d3 u' d- E一、建设目标：不负青山，久久为功
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4 h  z( v$ S/ P) r, I9 t[size=1.05]      “绿水青山就是金山银山”理念是习近平生态文明思想的要义；要把“绿水青山就是金山银山”的理念落到实处，必须建立健全生态产品价值实现机制。《意见》明确了建设什么样的生态产品价值实现机制，提出了生态产品价值实现政策框架，明确了战略取向和发展蓝图，这是全面贯彻绿色发展理念、打造绿色增长中国方案的重大任务。《意见》提出，加快完善“政府主导，企业和社会各界参与市场化运作，可持续的生态产品价值实现路径”。这一定位明确了政府的责任，也明确提出生态产品价值实现的机制要可持续，特别是商业可持续。
[size=1.05]     《意见》提出，到2025年，初步形成生态产品价值实现的制度框架，提出初步形成和逐步完善四项制度机制：一是初步建立比较科学的价值核算体系，二是逐步完善生态保护补偿和环境损害赔偿政策制度，三是初步形成生态产品价值实现的政府考核评估机制，四是基本形成保护生态环境的利益导向机制。同时，《意见》提出了两项具体指标：一是生态产品“难度量、难抵押、难交易、难变现”等问题得到有效解决；二是生态优势转化为经济优势的能力明显增强，这体现了生态产品价值实现机制建设的问题导向，也是衡量机制建设成效的重要标准。
[size=1.05]      生态产品价值实现是体系庞大的政策构建，是一个长期过程、系统性工程，需要久久为功、一张蓝图干到底。作为生态产品价值实现政策框架的顶层设计，《意见》提出到2035年，全面建立完善的生态产品价值实现机制，全面形成具有中国特色的生态文明建设新模式，广泛形成绿色生产生活方式。这一长期建设目标，强调了生态产品价值实现对生产方式和生活方式所产生的全面而深刻的影响。
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二、制度框架：高屋建瓴，构建政策闭环
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! q1 t0 ~5 S3 U, O0 w1 y[size=1.05]      当前，生态产品价值实现的核心障碍之一是基础性制度缺乏，生态产品确权登记、信息普查、交易机制等不健全，价值核算尚待规范，价值实现路径还不成体系。作为顶层设计文件，《意见》提出了建立健全生态产品价值实现机制的“5+1”工作体系，其中“5”是政策制度框架本体，包括生态产品“调查监测、价值评价、经营开发、保护补偿、保障机制”共五项15条主要内容。《意见》将制度体系建设作为主要目标，体现了对生态产品价值实现当前主要矛盾的判断和认识，展现了踏石留印、抓铁有痕的决心和意志。“5+1”工作体系中的“1”是指价值实现推进机制，明确了“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的总体要求，形成组织领导、督促落实的工作推进机制，确保各项制度建设任务分工明确、精准落实。
[size=1.05]      《意见》将生态产品价值实现政策框架的建设任务进行了分解落实，指出了各项机制建设的主要内容和实施重点，提出了相对具体的工作事项，基本形成了重点任务清单，后续配套政策出台更可预期。值得注意的是，《意见》指出，地方各级党委和政府要充分认识建立健全生态产品价值实现机制的重大意义，这抓住了推动此项系统性、长期性任务的关键。生态产品价值实现，这一系统性、开创性工作，离不开地方各级党委和政府主要领导的关心推动。《意见》给地方探索留出了巨大空间，有助于真正找到符合价值转化规律、符合当地实际、管用有效可持续的政策措施，激发各地相互学习、相互竞争的热情，推动我国生态产品价值实现机制的创新发展。
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0 N' F* h. {! M4 l' D三、重点任务：内涵丰富，推动价值实现
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7 q: J3 }+ R) [- P% W+ p[size=1.05]      1.调查监测。生态产品进行市场交易的前提是产权清晰。摸清底数并确权登记，是将生态资源转化为生态资产的第一步。这项任务需要在现有的确权登记试点基础上深化完善。对生态产品所有权与使用权进行区分，丰富使用权类型，通过界定各类生态产品出让、转让、出租、抵押、担保等权责归属，将为生态产品进入交易环节或者用于其他价值实现场景做好必要准备。目前，一些生态资源产权界定不清，这阻碍了社会资本大规模、实质性地参与价值实现途径的探索。
& v2 H# s; n8 q& t9 j3 n. E[size=1.05]      同时，《意见》明确开展生态产品基础信息调查，摸清生态产品底数，形成生态产品目录，并建立生态产品动态监测制度，这是一项基础管理工作。按照部委分工，这项任务主要由自然资源部牵头推进。值得关注的是，《意见》明确提出要建立开放共享的生态产品信息云平台，在“数据即资产、数据即权力”的数字经济时代，汇集并发掘生态产品基础信息所包含的海量数据和巨大价值，如何进行有效数字治理和价值挖掘需要加快研究探索。
[size=1.05]      2.评估价值。近年来，我国各地开展了大量的有关生态产品价值评估的探索，但是仍然存在诸多突出问题，例如：核算标准和方法不统一、地方难以自行开展核算；核算结果缺少应用场景，与生态保护工作关联性不强；核算结果与市场价值发现存在偏离等。《意见》明确了生态产品价值的评价体系建设的任务要求，提出探索将生态产品价值核算基础数据纳入国民经济核算体系，推进生态产品价值实现核算标准化，强调了生态产品价值核算结果在多种场景下的应用。
[size=1.05]      需要强调的是，生态产品价值评价，特别是生态产品总值核算，将成为生态产品价值实现工作推进的重要抓手。《意见》第三条提出了核算结果的多种应用场景，包括政府决策和绩效考核评价、生态保护补偿、生态环境损害赔偿、经营开发融资、生态资源权益交易等方面；第五条生态保护补偿中也提出将生态产品价值核算与纵向生态保护补偿、横向生态保护补偿及生态损害赔偿相联系，第六条（十七）也明确推动将生态产品价值核算结果作为领导干部自然资源资产离任审计的重要参考，将对任期内生态产品总值严重下降的，依法依纪追究责任。可以预见，这极大拓展了生态产品价值核算应用范围，生态产品价值核算结果，作为区域生态系统所处状态的价值度量，将更加广泛地应用到行政、司法领域，作为行政考核、制定政策、利益分配的重要依据。需要注意的是，正因为生态产品价值关系重大，也对其科学内涵和规范化、标准化程度提出了更高要求，核算方法和结果要经得起推敲和质疑；同时，核算活动本身也应当是便于实施、成本可控的。按照部委职责，预计这项任务主要由国家发改委、自然资源部和统计局推进。
[size=1.05]      3.经营开发。生态产品经营开发是以市场化方式实现价值有效转化的主体内容，是生态产业化和产业生态化的产业实践。《意见》提出了“供需对接、模式拓展、价值增值和权益交易”四项经营开发机制建设任务，凝结了近年来各地生态产品价值实现模式探索的大量成功经验，其内涵极为丰富，特别是以三个方面。一是推进生态产品供需的精准对接，不单是对绿色农产品等已经商品化的生态产品，还包括一些优质的生态资源，未来如何实现此类有效对接，还需要在资源评价、投资模式等方面做更多探索。二是拓展生态产品价值实现模式，《意见》列举了多种典型生态产品价值实现与产业结合的具体模式，生态优势是推动形成商业模式的关键要素，我们认为，需要更加注重从产业本身规律出发，更好地将生态优势、生态要素纳入产业创新、商业模式创新之中。三是强调生态产品价值的增值，好的生态优产品应当“优质优价”，这是生态产品价值实现制度设计的重要取向，可以通过打造品牌、建立质量追溯机制等工作来增值和赋能，提高生态产品价值实现的水平和效益。总体来看，本条列举了多种重点鼓励支持的价值实现途径，对各级政府开展相关工作具有重要参考价值。
[size=1.05]      4.保护补偿。纵向生态保护补偿制度方面，增强生态保护补偿与生态产品价值核算结果等因素的关联，以进一步提高纵向生态保护补偿资金的使用绩效，这就要求地方政府摸清情况和底数，做好基础性工作。横向生态保护补偿机制方面，明确了横向生态补偿的原则，提出支持两类典型横向生态补偿模式：依据出入境断面水量和水质监测结果，或者采取异地开发补偿合作园区的“飞地经济”模式，都是对多年来相关实践经验的总结和升华。
; j* _% J3 J! B3 i3 Y! B" J5 ][size=1.05]      5.保障机制。《意见》明确，探索价格生态产品总值纳入省级党委和政府高质量发展绩效评价；对于任期内造成生态产品总值严重下降的，还要追究党政领导干部的责任。这将让生态保护成效和价值实现机制建设明确成为地方党政领导干部的责任，让地方政府更加明确从生态产品价值实现的视角推进当地的绿色高质量发展。过去，很多地方政府对生态产品及其价值实现的认识还比较有限，地方推进此项工作还缺乏更高层次的政策框架指导。《意见》是各级政府推进生态产品价值实现工作的重要指引，我国生态产品价值实现的探索和实践将进入快车道。
1 d5 ~' [0 p7 t5 i7 |[size=1.05]      建立生态产品价值实现的利益导向机制，提出采用生态积分和生态公益基金等新形式让“保护者受益”。同时，严格执行环境保护税法，推进资源税改革，也将推动生态环境“外部成本内部化”，为生态环境保护筹集更多资金。《意见》还特别提到了探索规范用地供给，服务于生态产品可持续经营开发，这也是瞄准当前诸多生态产品价值实现模式探索中的堵点而提出的。例如，当前用地供给政策创新热点“点状供地”，有助于解决传统供地方式下，乡村文旅项目难以落地且对资金要求往往过高等问题，对于推动形成可持续的商业模式具有重要意义。
# F# ]" p# R! i5 ?% E9 N[size=1.05]      《意见》提出，加大绿色金融支持力度。我们认为，这需要进一步加强绿色金融创新，加强对于生态产品价值实现项目金融和规律的认识；同时，金融机构在这方面的创新实践也需要更高层、更有力的政策环境引导。基于近年来大量生态产品价值实现的实践案例，《意见》强调了“生态资产权益抵押+项目贷”模式，点出了古屋贷等金融产品创新、推动生态产品增值的方式。为生态产品价值实现项目提供更多创新性的金融产品和服务，合理降低融资成本，提升金融服务质效，应当成为生态产品价值实现相关金融创新的主线。
1 D' c; l  T+ p; I7 A% g! e0 q$ t[size=1.05]      总之，《意见》发布实施，是我国生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化建设的一件大事。《意见》作为我国生态产品价值实现机制建设的顶层设计文件，回答了生态产品价值实现机制“是什么、怎么建”等核心问题，构建起了我国生态产品价值实现机制的“政策闭环”，体现了战略性方向性引领性。我们认为，《意见》发布实施，是我国推动绿水青山转化为金山银山的关键一步，各地政府的“两山”转化更有盼头、更有方向，社会各界的积极性和创造力也将被极大激发出来，共同培育经济高质量发展新动力、打造具有中国特色的生态文明建设新模式。
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