白佳玉：从国家利益到全人类共同利益演进下的《联合国海洋法公约》发展趋势与中国机遇

经过多年谈判，《公约》作为首部专门针对海洋的综合性国际条约，终于得以通过。《公约》通过建立法律秩序来保障人类在海洋中的利益，为海洋综合治理提供了基石。有必要指出，随着人类文明的不断进步，人类能够触及的海洋范围不断扩大，气候变化共同应对、国际海底资源开发、公海生物多样性等问题与人类命运的联系愈发密切，呈现出一种从国家利益到全人类共同利益演进下的《公约》发展基调。《公约》作为“二战”后发达国家与发展中国家重建海洋秩序的妥协产物，受自身有效性不足的限制，无法完全解决当前全球海洋治理所面临的难题与挑战，因此存在完善的空间。

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一、海洋公域与全人类共同利益的维护

海洋公域的许多新生问题都与全人类共同利益息息相关。首先，在海洋公域生物多样性养护领域，为有效实现《公约》规定的养护公海生物资源的目标，联合国于2015年5月发布决议，要求各国就国家管辖范围以外区域海洋生物多样性(简称BBNJ)的养护和可持续利用问题拟定一份具有法律约束力的国际文件。鉴于生物多样性养护被《生物多样性公约》认为是全人类共同关注事项，而联合国决议表达了国际社会的需求，因此缔约国参与造法活动显然应当出于维护全人类共同利益的目的。有鉴于此，以BBNJ为代表的海洋生物多样性养护与利用国际法律规则发展是海洋命运共同体理念得以良好融入的重要场所。其次，在海洋公域资源可持续开发领域，随着《公约》被绝大多数联合国成员国所接受，人类共同继承财产原则逐渐发展为习惯国际法的一部分，具体涵盖共同共有、共同管理、共同参与和共同获益这四大特征。具有全球海洋公域性质的“区域”法律地位为人类共同继承财产，是人类命运共同体理念的重要切入点。最后，在气候变化共同应对领域，鉴于同样被公认为是全人类共同关注事项的气候变化共同应对问题能够引发海洋的剧烈变化，尤其是海洋酸化、海平面上升等，有理由认为，气候变化共同应对问题作为全球性环境问题，涉及全人类的海洋环境利益。这些新生问题的解决为《公约》的发展和全人类共同利益的维护提供了机遇。

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二、《公约》相关附件谈判与实施趋势

为了进一步实现海洋生物多样性养护与可持续利用的目标，联合国决定根据《公约》的规定就BBNJ的养护和可持续利用问题拟订一份具有法律约束力的国际文书。BBNJ国际法律规则的制定需充分考虑人类共同继承财产与知识产权保护之间、世界各国海洋利益之间以及生物资源的养护与利用之间的协调关系。截至2022年3月，BBNJ已经经历了四轮政府间谈判，但目前谈判的结果仍不足以推动该条约越过终点线。各方在BBNJ国际协定谈判中尚面临一些难以解决的重大挑战。例如，“人类共同继承财产原则”与“公海自由原则”之争，环境影响评估是否应该“国际化”之争，BBNJ争端解决机制是否应该“比照适用”《公约》第十五部分或《执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》第八部分的争端解决机制之争，以及“一揽子交易”中的相关要素在谈判中面临不均衡发展和难以同步推进的挑战。各方在谈判中能否化解这些挑战，将直接决定BBNJ国际协定能否成功达成。

在海洋公域资源可持续开发领域，“区域”及其资源是人类共同继承财产，为了实现全人类的共同利益，承包者在勘探开发“区域”资源的过程中应高度重视海洋环境的保护和保全，实现“区域”资源的可持续开发利用。面对“区域”矿产资源商业开发阶段即将到来的新形势，为了确保“区域”海洋环境免受开发活动可能造成的有害影响，国际海底管理局正在抓紧制定“区域”内矿产资源开采规章。在2017年8月第23届会议上，国际海底管理局审议并公布了《“区域”内矿产资源开采规章草案》。2021年6月25日，瑙鲁正式向国际海底管理局申请商业开采，触发了1994年《关于执行〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》附件第1节第15段的“两年规则”,即要求国际海底管理局尽快通过该草案以促进自申请两年内批准开发的工作计划，但显然这项繁重的工作在新冠肺炎大流行背景下存在巨大挑战。

在气候变化共同应对领域，根据《公约》官网的电子资料，早在1989年，联合国大会海洋与海洋法专题会议的秘书长报告就意识到了气候变化共同应对的问题，认为“《公约》强调需要保护和保全海洋环境更显示了海洋在维持全球生态平衡以及控制和调节世界气候包括‘温室效应’的影响等方面的重要性，这种作用还受到世界各国日益广泛的承认”。2017年联合国大会海洋和海洋法会议产生了主题为“气候变化对海洋的影响”的秘书长报告，系统梳理了气候变化影响海洋的主要因素、海洋变暖和酸化的环境、经济和社会影响气候变化的应对，以及进一步合作及协调的必要性。可见，在联合国层面对气候变化下的海洋应对有着长期的关注，意识到了“世界海洋退化状况令人震惊，必须在各方面采取行动，恢复海洋环境的健康和复原力，减轻和适应气候变化的影响，保护和保全海洋生态系统，可持续地利用其资源”。2021年10月15日，英国议会上院国际关系与国防特别委员会启动一项名为“《联合国海洋法公约》是否同21世纪的基本目标相适应?”(UNCLOS:Fit for Purpose in the 21st Century?)的质询，就包括气候变化等在内的新问题给履约带来的新挑战等议题召开了10余场听证会。质询所形成的文件认为，《公约》未能预见到气候变化导致海平面上升、岛礁淹没及领海基线位置改变而给国家管辖海域范围带来的潜在改变，主张联合国机制和有关机构应发挥更大作用，促进国际海事组织在应对气候变化对海事活动的影响方面发挥积极作用。

三、《公约》发展趋势下的中国角色和机遇

中国经历了从一穷二白到世界第二大经济体的变迁，逐渐进入世界舞台的中心。中国自“回归”国际社会以来，便带着“推动国际关系法治化，加强国内立法与国际法的互动”的使命感，在制定和实施国内法律的同时，积极参与国际造法特别是对外缔约活动，充分利用以联合国为代表的多边国际组织平台，发出中国声音、提出中国方案、表达中国主张，通过主动承担大国责任，了解并定位不同国家的共同需求，推动国际治理规则向法治化、民主化的方向发展。中国作为负责任的大国，积极争做国际社会新秩序的倡导者、建设者、贡献者，为其提供“中国方案”。这一“中国方案”指的便是坚持基于人类命运共同体理念的海洋命运共同体理念，坚持以全人类共同利益为出发点的思维与权利义务相统一的衡平思想。

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推动构建人类命运共同体，不是“另起炉灶”,也不是推倒重构，而是要在以《联合国宪章》为核心的现有国际法律秩序的基础上，致力于建设一个和平共处、普遍安全、共同繁荣、开放包容、美丽清洁的世界。在海洋领域，则是要在《公约》的基础上构建更加公正合理的国际海洋法律秩序，造福全人类。中国有必要把握机遇，积极参与当今国际海洋法前沿领域的造法论证与后续的谈判协商及履约进程。

针对各方在BBNJ国际协定谈判中尚面临一些难以解决的重大挑战的问题，海洋命运共同体理念可以把不同利益群体争议的焦点从个体利益转向共同利益，以合作的方式协调和弥合分歧，追求共同利益，促进多边协商中的利益攸关方之间达成共识，进而共同实现BBNJ的养护与可持续利用。

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针对《“区域”内矿产资源开采规章草案》的生效问题，中国有必要深入参与该草案的后续制定过程，同时增进与国际海底管理局的密切联系，围绕“区域”资源开发和环境保护中关乎国家长远利益的重要议题积极贡献“中国方案”。具体而言，中国有必要统筹考虑“区域”资源开发和环境保护，避免因强调一方而忽略另一方，争取实现二者的平衡。

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针对气候变化共同应对问题，中国积极在国际海事组织层面提出了与缓解气候变化有关的提案。作为连续17次当选国际海事组织A类缔约国的中国，正在努力通过共享信息和积极完成污染预防与应对小组委员会工作组的工作为国际海事组织规制黑碳排放的规则进行立法准备。根据2019年第74届海洋环境保护委员会的指示和2020年第七届污染预防与应对小组委员会沟通小组的要求，中国开展了与黑碳排放控制相关的研究，并于2021年通过MEPC 76/INF.43、MEPC 76/INF.44、MEPC 76/INF.45三份国际海事组织信息类型提案共享了正在进行的黑碳项目的信息。2020年9月22日，国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话，提出“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。这些积极的努力与承诺，彰显出中国对海洋事务的关注以及对《公约》发展趋势背景下造法时机的良好把握，体现出中国始终坚守公平正义和共商共建共享的国际治理观，坚定维护以联合国为核心的多边主义国际体制和以国际法为基础的国际秩序，积极倡导并以责任担当践行真正的多边主义，构建人类命运共同体，为世界贡献中国智慧、中国方案、中国力量。

文章来源：节选自《《联合国海洋法公约》缔结背后的国家利益考察与中国实践》，原刊于《中国海商法研究》2022年第2期

作者：白佳玉，南开大学法学院教授，中国海洋发展研究中心研究员