【海洋观点】南极治理中的三个显要规范

荆悦来 · 发表于海洋标准 2022-11-27 06:28:03

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南极治理的不同阶段依次出现了不同的显要规范。显要规范是经规范倡导者框定后受到集体瞩目而强势扩散的规范。来自国际社会的需求与压力促成规范更替。南极治理规范发生哪些更替？为何出现更替？本公号近期推出“南极治理中的规范更替研究“系列文章，本文为该系列第一篇《南极治理中的三个显要规范》。

显要规范的界定

自1959年《南极条约》出台以来，南极治理规范出现更替的现象。所谓规范，卡赞斯坦将其定义为“对既有身份的行为体适当行为的集体预期”。简单地说，规范就是行为体的共有观念，是共同的评判标准，使人们认为他们的行动是正当的。我们将南极治理主体共同认可的评判标准称为南极治理规范。概括来说，由南极治理主体所共同认可的规范包括：领土主权冻结、非军事化、核不扩散、科研合作与信息交流、环境保护等等。南极治理规范的更替导致南极条约体系（Antarctic Treaty System, ATS）的重心乃至各参与国的南极政策发生变化，导向不同的治理结果。

南极治理规范发生哪些更替？为何出现更替？规范生命周期理论是国际规范研究的经典理论，为我们提供一个研究南极治理规范的分析框架。根据规范生命周期理论，规范的作用可以用三个阶段来表示，分别是规范兴起（norm emergence）、规范扩散(norm cascade)、规范内化(norm internalization)。在规范兴起阶段，规范倡导者试图说服关键的国家接受新规范；在规范扩散阶段，规范主导国家通过社会化其他国家，使后者变成规范追随国家；在规范内化阶段，行为体往往置身于其中却不能明显感知，规范成为理所当然。其中，规范兴起和规范扩散的区分标志是“临界点”（tipping point），过了临界点后，规范会得到迅速传播。

不过，规范生命周期理论是针对单一规范而言，南极治理实践则呈现出更为复杂的情况，即南极治理同时存在处于不同周期阶段的多种规范。南极治理规范几乎全部兴起于《南极条约》签订之前，《南极条约》将这些规范制度化。经《南极条约》制度化的规范处于不同的周期阶段，有些规范迅速扩散从而内化，如领土主权冻结、非军事化、核不扩散等；有些规范并没有立即扩散，它们于不同时期在外界影响下才得以强势扩散。

纵观南极治理的历史，可以发现在不同时期，南极治理中总是存在着一个拥有特殊地位的规范，它并未内化，也可能未被全体接受，但却受到南极体系内外格外的关注。这种受到集体瞩目的规范在南极治理中的作用是不可忽视的，其直接决定南极治理的走向。目前，学术界尚未对此类规范进行界定。一些学者提出显要性（salience）的概念，另有一些学者则指出一些规范具有显要性的特征，但未展开深入研究。南极治理为规范研究提供新的素材。为了清晰地表达这种规范，我们借鉴“显要性”这一术语，将这种规范命名为“显要规范”（salient norm）。

在国际关系研究中，显要性已经得到学者的关注。在南极治理机制变革研究中，皮特森（M. J. Peterson）提出一个包含议题显要性、利益、联盟三个因素的分析框架，解释南极治理机制的产生、建立、维持和变更。罗斯玛丽·福特（Rosemary Foot）和安德烈·沃尔特（Andrew Walter）针对大国何时遵守全球规范、何时背离全球规范的研究中，提出一个包括三个变量的分析框架。三个变量分别为全球规范与本土主导规范的契合程度、大国对程序合法性与实质合法性的认知、大国对全球权力格局的认知。他们认为这些变量的相对重要性取决于议题在国内的显要程度。如果议题显要程度高，则规范契合度是主要的解释变量；如果议题显要程度低，则其他两个变量起主要解释作用。这两个研究不约而同地指出议题显要性在国际机制和国际规范演进中的重要作用。

在规范研究中，一些学者注意到规范受关注程度的问题。安·弗罗瑞尼（Ann Florini）在创建分析规范演进的理论模型时认为，一个规范替代另一个规范需要同时满足三个条件，其中第一个条件就是规范是否足够显著到使其在体系中立足。可以说，满足这个条件的规范就是显要规范。罗纳德·杰普森（Ronald L. Jepperson）、亚历山大·温特（Alexander Wendt）和彼得·卡赞斯坦（Peter J. Katzenstein）指出，以“共享的”社会属性来判定规范的做法是不恰当的，他们认为：“规范也可能不被行为体广泛接受，但却是体系的集体特征——不管是通过制度化（程序、正式的规则或者法律）还是体系中的公众讨论使其瞩目。”这种规范不被所有人共同持有，但是在一段时期内受到集体瞩目的规范即是显要规范。

借鉴社会学中的框定理论（framing theory），我们对显要规范的概念进行界定。框定（framing）是活动家通过赋予事件或发生的情况以一定的意义，引导注意力分配，影响受众认知与讨论方式，将以往被忽视的问题变成焦点，达到劝导、教化和动员的效果。以此，我们将显要规范定义为通过规范倡导者框定话语体系，改变国际社会关注的焦点，进而受到集体瞩目的规范。这种规范通常处于强势扩散阶段，比其他规范更容易传播。

南极治理中的三个显要规范

自1959年《南极条约》签订的五十余年来，南极治理依次出现三个显要规范，即科学研究与国际合作（以下简称“科研合作”）规范、资源利用规范、环境保护规范。

科研合作规范

科研合作规范始于1955年的科学家倡议。自20世纪40年代末50年代初开始，南极领土主权问题导致南极陷入安全困境。1955年在领土主权问题僵持之时，科学家联合起来在南极开展科学研究，为解决南极问题带来希望。科学家的合作得到众多国家的支持，借助这个机会，作为规范倡导者的南极参与国将南极主要活动框定为科研合作，取代了此前的领土主权争端。由此，科研合作规范强势扩散，成为南极治理中的第一个显要规范。南极参与国于1957-1958年举行国际地球物理年（International Geophysical Year, IGY）活动。在地球物理年活动结束后，科研合作被保留下来。1959年的《南极条约》将科研合作规范制度化，《南极条约》第2条和第3条对科研合作专门做出详细规定。该规范的确立导致科研合作成为各国在南极的主要活动，从事科学研究与国际合作成为各国证明自己遵守条约的唯一方式，各国自觉将南极活动限制在科学考察与科学研究上。从1961年第一届协商会议开始，科研合作与信息交流被连年列入会议议程，并出台相应的建议。“南极地区的和平与合作被认为是天然的，而不像是在精心协商后的结果”。20世纪60年代也被称为“科学的十年”。

资源利用规范

20世纪70年代初，资源问题打破南极地区的平静。一方面，1973年石油危机引起发达国家的恐慌，当时从地理学上的推测以及南极科学考察过程中的偶然发现均显示南极有可能蕴藏石油资源；另一方面，世界范围内出现近海渔业枯竭，而南大洋中的磷虾是全世界最大的渔业资源，其资源储量比世界上其他地区的储量总和还要多。外界环境的变化以及科学研究的进步激发了南极条约体系内外国家对开发南极资源的诉求。此时，协商国垄断南极治理的权力。借助“和平利用南极”的话语，作为规范倡导者的协商国将南极治理的焦点议题框定为开发南极资源，取代了科研合作。资源利用规范受到集体瞩目，成为南极条约体系的显要规范。

资源利用规范有其合法性，该合法性来自于《南极条约》。首先，《南极条约》前言规定“将南极用于和平目的”。“和平目的”的含义相当模糊，在消除战争隐患之后，一些协商国认为开发南极资源是在和平年代“和平利用南极”的主要方式，“为全人类的利益和平利用南极”的概念应用于各种需要规制的资源上。其次，《南极条约》第9条规定协商国“共同协商有关南极的共同利益问题”，资源问题成为当时协商国的焦点议题。在协商会议议程上，1972年首次出现矿产资源议题，1975年首次出现海洋生物资源议题，随后二者连年成为历届协商会议的议程。各国的行为以合理获取南极资源为导向。在协商国的推动下，1980年《南极海洋生物资源养护公约》（以下简称《养护公约》）签订，提出“养护”（conservation）的概念，将资源利用规范制度化。随后，在1988年，协商国签订《南极矿产资源活动管理公约》（以下简称《矿产公约》）。

环境保护规范

在20世纪80年代，生态运动兴起。推动全球环境保护的进程，环境问题成为全球关注的重点。1985年，英国科学家在南极上空发现臭氧层空洞，这一发现促使全世界环保意识大觉醒。1989年极地接连发生环境灾难，使人们联想到如果开发南极矿产很可能会引发诸如此类的灾难，环境保护得到国际社会的关注。

协商国从1982年开始正式讨论矿产资源开发问题，一些非政府组织尤其是环境非政府组织对南极的关注程度显著增加。他们质疑协商国保护南极环境的能力,认为有必要联合起来保护南极的环境。此时，非政府组织获取部分南极治理的权力。作为规范倡导者，环境非政府组织重新框定话语，将焦点议题从资源开发变为环境保护。环境保护得到公众支持，受到国际社会的瞩目，成为新的显要规范。在环境非政府组织的压力下，协商国废除1988年签订的《矿产公约》，于1991年出台《关于南极条约的环境保护议定书》（以下简称为《议定书》）。《议定书》宣布将南极作为“用于和平与科学的自然保留地”，这是自1959年《南极条约》签订以来环境保护首次成为南极治理的压倒性议题。

文章来源：本文首发于《边界与海洋研究》2018年第4期
本文作者：王婉潞北京大学国际关系学院博士后

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