【海洋观点】南极治理中显要规范更替的后果

                               
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第四十届南极条约协商会议在北京举行

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在南极治理中依次出现的显要规范拥有不同的属性。大致来看，南极规范的性质可以分为两种：一种是积极规范，另一种是中性规范。

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积极规范是指能够导向和平与稳定的规范。这些规范包括非军事化、核不扩散、环境保护等。积极规范的内化能够确保南极的稳定，防止出现国际纷争。中性规范是指那些随着时代的发展与人类社会演进而被赋予一些新内涵，有可能导致南极出现纷争的规范。这些规范包括科研合作、资源利用等。积极规范多是出于公共利益，而中性规范则较多源于行为体的自我利益。

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从南极治理中显要规范的更替上看，从科研合作到资源利用是从积极规范变为中性规范，各协商国由私利推动，促使规范发生变化；从资源利用到环境保护则是从中性规范变为积极规范，背后是非政府组织结成跨国倡议网络，来自国际社会的压力骤增，导致规范更替。

一、积极规范和中性规范共存的原因

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在南极治理中，积极规范和中性规范共存的原因在于协商国同时奉行两套相互矛盾的价值理念。而它们皆来源于1959年签订的《南极条约》。《南极条约》同时倡导两类相互冲突的价值理念。条约中明确倡导的价值理念是和平、科学与合作，此即为《南极条约》的三大支柱。这些价值理念属于公共层面，是出于维护全人类的共同利益之考虑。

但是《南极条约》还隐含着反方向的价值理念：一是尊重各声索国的声索与权利；二是开发南极资源。前者经《南极条约》第4条而强化。第4条明确规定“不主张、支持或否定缔约任何一方在南极原来的领土权利与要求”；后者则衍生自《南极条约》前言及第1条，第1条规定“南极应仅用于和平目的”。然而条约没有明确指出“和平目的”的具体内涵。随着时代的变化，“和平目的”的内涵从避免军事冲突延伸到资源开发领域。尊重声索国权利与资源开发的价值理念实际上维护的是协商国的私利。这两套相反的价值理念体现在机制的方方面面，贯穿机制运作的始终。

二、积极规范与中性规范并存导致规范竞争

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积极规范与中性规范的并存导致南极治理规范更替中出现规范竞争。如果先后出现的两种显要规范的性质不同，南极治理可能会出现激烈的规范竞争。这是因为中性规范一般存在边界，在合理的范围内使用这些规范可以取得良好的效果；若不加节制地无限地使用则可能引发严重后果，与积极规范产生冲撞。比如资源利用规范，捕捞磷虾、南极旅游属于和平利用南极，在1991年出台的《关于南极条约的环境保护议定书》（以下简称为《议定书》）冻结南极矿产资源之前，勘探与开采南极矿产资源也曾属于和平利用南极。如果这些活动控制在一定范围内，在造福人类的同时也维持南极的稳定；但是一旦超越边界，将可能触及南极条约体系的底线，对其他规范构成挑战，继而引发南极治理的动荡。

不过，显要规范的更替不一定带来激烈的规范竞争。比如第一次显要规范的更替并未带来激烈的规范竞争，这是因为先后出现的显要规范性质相同，科研合作规范与资源利用规范同属于中性规范。然而，第二次显要规范更替时出现了激烈的规范竞争，导致南极治理的方向发生偏转，原因在于先后出现的两种显要规范的性质不同。资源利用规范属于中性规范，而环境保护规范则属于积极规范。资源利用规范是存在边界的，1989年的四起极地污染事件令公众意识到开发南极矿产资源极有可能会对南极环境造成毁灭性影响，这与南极环境保护的理念背道而驰。危机事件带来的不确定性推动了公众的环境保护意识，导致两种规范发生冲撞，出现了激烈的规范竞争。

三、第一次显要规范更替的后果

第一次显要规范的更替是中性规范之间的更替，实则强化了南极治理中注重私利的一面。1980年签订的《南极海洋生物资源养护公约》（以下简称《养护公约》）是南极治理第一次显要规范更替的产物，其中夹杂着浅层生态学与深层生态学的理念。这两个概念于1973年由挪威哲学家阿伦·奈斯提出。前者的思想基础是人类中心主义的，主张在不削弱人类利益的前提下改善人与自然的关系，把人类的利益作为出发点和归宿。后者所持的是一种整体主义的环境思想，通常被称为生态中心主义。这种观点把整个生物圈乃至宇宙堪称一个生态系统，认为生态系统中的一切事务都是相互联系、相互作用的。在《养护公约》中，将南大洋视为一个生态系统的理念无疑秉持深层生态学的理念，但是“养护”的理念，即边利用边保护，又体现出浅层生态学的理念。

《养护公约》首次在国际上提出养护整个生态系统的理念，是其成功之处。不过，该公约也暗含着开发的理念，直接导致公约的效力有限。《养护公约》的初衷是养护南大洋磷虾。然而，在《养护公约》出台的最初几年时间里，养护委员会没有出台任何养护磷虾的措施，公约强调的生态系统方法没有如期实现。养护委员会当时所遵循的是单物种保护方法，这是世界上其他渔业公约中采用的典型方法。在20世纪80年代末期，养护委员会在养护鱼类问题上仍未有成效，也未能阻止南大洋鱼储量的下降。直到1992年的第10届养护委员会会议才第一次颁布养护措施（Conservation Measure 32/X），对磷虾捕捞限额及捕捞时间作出规定。

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四、第二次显要规范更替的后果

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第二次显要规范的更替是中性规范与积极之间的更替，引发了南极条约体系革命性的变化，直接改变南极治理的方向。《议定书》是南极治理第二次显要规范更替的产物。1988年《南极矿产资源活动管理公约》（以下简称《矿产公约》）确立的规范对南极条约体系其他根本规范构成挑战，亦使南极条约体系面临合法性不足的问题，对南极治理造成负面影响。《议定书》冻结南极矿产资源，环境保护成为压倒一切的议题，使得南极条约体系获得了国际社会的支持，重新获得南极治理的合法性，且从根本上排除了联合国的挑战。

第二次显要规范的更替也导致南极治理机制性质出现变化。在1991年之前，南极治理机制几乎皆为预防性措施，即对尚未出现或刚刚出现问题的领域制定机制。比如，1972年《海豹公约》、1980年《养护公约》、1988年《矿产公约》皆如此。但是在1991年《议定书》出台后，这种预防性措施陷入停滞状态，甚至无法就当前的治理困境提供及时的解决方案，这与此前的灵活有效形成明显不同。更确切地说，预防性措施是伴随《矿产公约》的夭折而消失的。《矿产公约》实为南极治理机制创新的顶峰，其夭折不仅导致独立型机制发展的趋势受阻，也使南极条约体系原有的创新思潮停滞。在南极条约体系废除《矿产公约》消解外界压力的同时，也损害了体系的创新能力。

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五、结语

在南极治理中，科研合作、资源利用、环境保护等规范依次成为南极治理的显要规范。在国际社会的需求与压力下，南极治理出现两次规范更替的现象。南极治理的规范更替不一定带来规范竞争。当先后出现的两个显要规范性质相同时，规范更替不会带来规范竞争。比如在第一次规范更替中，科学合作规范与资源利用规范同属于中性规范，规范更替平稳发生。当先后出现的两个显要规范性质不同时，规范更替将会引发规范竞争，比如第二次规范更替。规范竞争导致南极治理的方向发生偏转。

不过，规范竞争后看似退化的规范存在复活的可能。在沉寂一段时间后，协商国所反对的资源利用规范再度得到集体关注。随着时势的发展，南极资源被赋予新的内涵。继生物资源和矿产资源之后，微生物资源进入人类视野。生物技术商业化导致越来越多的企业开始关注南极丰富的微生物资源，筹划或已经开展南极生物勘探。南极可能面临着第三次资源开发的挑战。

公众关注所带来的外界压力是决定南极治理显要规范更替的重要因素。从南极治理的历史中可以看到，当公众关注南大洋的渔业资源和矿产资源时，他们要求分享南极资源。但是当公众关注南极环境时，他们要求保护南极环境。公众对南极环境保护议题的关注是促使南极条约体系接受环境保护规范的重要推动力量。如果公共的关注减弱，那么要求协商国履行环境保护规范的动力就会减小。当前，生物勘探议题在南极治理范围内得到广泛关注，但是公众关注甚少，外界压力趋近于无，导致协商国履行环境保护的动力几乎为零，资源利用规范有再次兴起的趋势，南极治理的显要规范正在悄然发生变化。

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文章来源：

边界与海洋研究

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作者：

王婉潞  北京大学国际关系学院博士后

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