蔡玉梅等：欧洲空间规划监测的特点和启示

1.从空间维度监测欧洲政策实施情况，服务于欧盟空间发展目标

从某种角度而言，欧盟成立本身就是空间聚合，欧盟空间发展问题的关注始于欧盟的成立。1992年签署的《欧盟条约》提出了空间发展的概念。1997年的《阿姆斯特丹条约》中，协调、平衡和可持续发展成为欧洲共同体的必要目标之一。各种条约中的相关政策尤其是结构基金、泛欧网络、共同农业政策等对欧盟空间产生重要影响。为实现空间的共同目标，1999年欧洲委员会发布的《欧洲空间发展战略-寻求欧盟地域范围内平衡的和可持续的发展》，首次从空间维度提出欧盟政策的三个基本目标和三个空间发展指导方针。基本目标是经济和社会协调、自然资源和文化遗产保护、欧洲地域范围内更加平衡的竞争力分布。三个指导方针是：发展一个平衡的和多中心的城市体系以及一种新的城乡关系；确保平等地享有基础设施和知识；实现可持续发展，明智的管理以及对自然和文化遗产的保护。最后从共同体、跨国和跨境、成员国等不同层面提出实现空间目标的措施。在共同体层面，建议欧洲委员会定期系统地在欧洲层面检验政策（交通政策、泛欧网络、结构政策等）的空间影响。

《欧洲空间发展战略》是一项不具法律约束力的空间政策框架，旨在促进欧盟内部可能带来重大空间影响的部门政策之间更好的合作，以及成员国及其区域和城市之间的更好合作。以此为开端的欧洲层面的空间规划监测本质上是空间政策的监测。从内容上包括社会、经济、文化、资源、空间关系等多个方面。一方面为保障欧盟空间政策整体目标（如欧盟2020战略）的实施，同时也为相关空间政策的制定和修改提供依据（结构基金政策等）。

2.与欧盟统计局结合，

建立多级标准地域单元体系，依法实施

全球化的发展导致区域之间经济、文化和信息交流愈加广泛，刚性的行政单元不能满足各种规划以及政策分析的要求，软单元的划分成为发展的趋势。空间单元的划分是开展国土空间监测的基础。欧洲空间监测主要服务于空间政策的实施评估与制定，选择可比性的政策单元是监测单元划分的依据。传统的统计体系服务社会经济发展的结构，很少考虑空间因素。早在20世纪70年代欧共体时代，就开始建立了标准地域单元体系（Nomenclature of territorial units of statistics ，NUTS）体系以满足空间统计的需求。1988年，欧共体理事会条例第2052/88条规定开始启用NUTS分类。通过成员国和欧盟统计局的共同在实践中进行调整与更新，欧洲议会在2003年确立了NUTS的法律地位。

NUTS以行政单元为基础，人口规模为主导，同时也考虑功能区域单元，例如矿业区域、铁路交通区域、农业区域、劳动力—市场区域等。人口标准依据欧洲各国行政区人口规模确定：一级单元的人口规模为300万—700万人，二级单元的人口规模为80万—300万人，三级单元的人口规模15万—80万人。所有成员国都被划分成三层NUTS区域，每个NUTSI区域被细分为多个NUTSII区域，每个NUTSII区域又再被划分为多个NUTSIII区域。由于欧盟政策越来越关注那些不是从这三个级别区域中衍生出来的地区，尤其是较小的领土（山地区域、贫瘠的农业区域、海岸地带、资源匮乏的城市地区），因此确定了较小的地方管理单元（LAU区域）。为保持地域单元的稳定性，欧洲统计局要求NUTS单元体系至少在三年之内不许改变，以便将自上次修订以来所有得到批准并公布的改动纳入新版本中。NUTS体系先后已经发布过NUTS1995、1999、2003、2006、2010、和2016等7个版本

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标准地域单元统计体系的作用在于其可以为空间分析提供有效的可比性单元。一是作为统计单元，为收集和统一欧盟区域统计数据提供基础，确保了区域数据的可比性。二是作为区域政策单元，欧盟结构基金主要针对二级区，优先考虑主要针对三级区，目前的凝聚报告[gf1] 主要以二级区为主。三是作为问题导向的分析单元，其中一级主要针对社会经济问题，二级针对区域问题，三级针对特殊问题。

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这种用语不是好的表达方法，应该用符合国内表达并温和原意的方法，别搞得四不像。3.强调空间和空间关系，

3.强调空间和空间关系，建立监测指标体系，服务空间目标

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建立可比性和可靠性的空间评价标准和指标是开展空间分析的基础。在西班牙和意大利轮值期间首次提出了7 项标准，在荷兰轮值期间又进行了细化。下表可以看出，指标体系中，除了传统的社会经济、土地利用与自然资源、文化资源外，还包括了空间位置、空间融合以及空间功能等指标，体现了空间发展的特点。

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4.以欧洲空间监测平台为基础，开展专题研究，形成监测产品

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欧洲空间规划监测网(ESPON)是开展欧洲空间监测的重要保障，由欧洲区域发展基金共同资助。这个网络以欧洲空间规划研究计划为基础，针对《欧洲空间发展战略》的需要，从研究城乡合作的表达，探索空间分区的标准、空间政策的可视化表达以及网络化工作模式开始逐步发展。监测平台的副标题是“以国土证据激励政策制定者”，表明服务决策是空间规划监测的主要使命。规划监测网提供包括欧盟27国以及挪威和瑞士人口、经济、基础设施、创新能力等的不平衡性的测度，同时兼顾许多欧盟机构之间的相互合作协调问题，促进各部门联合开展工作和项目，在决策者、行政管理者和科研人员之间架起“桥梁”，在欧洲空间发展中发展重要作用。

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欧洲空间规划监测网具体内容有四个方面，一是开展应用研究、知识与经验分享、监测和工具、跨国活动四类项目。项目提出的“地域凝聚”、“多中心发展”、“城市功能区”、“开敞空间”、“大城市走廊”等许多重要的空间概念，为欧盟政策的分析与制定发挥重要作用。二是开展不同领域的空间分析，包括社会文化、区域经济、城市发展、环境挑战、农村发展、转型与变革、治理模式、政策制度和工具、流动与相互作用、跨境功能和宏观区域，以及不同类型区域分析。三是提供地图展示及工具。包括数据库、数据导航、超级地图、在线地图工具、国土影响评价工具、区域类型等。具有良好的可视化表达界面，便于参与。四是分享各类监测产品。主要包括地图、证据摘要、特色地图、导则、监测、政策简报、海报、科学报告、研讨会报告、综合报告、国土观察、国土愿景等。

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5.对我国开展国土空间监测的启示

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我国早在2002年，住房与建设部贯彻《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发[2002]13号），启动10个国务院审批城市，作为城市规划动态监测试点，2006年提出全面推广城市规划督察员制度。原国土资源部在不同层度上开展土地利用总体规划实施监测，并建立包含规划实施监测在内的国家土地督察制度。中经网联合区域问题专家搭建了“中国区域发展监测评价系统”平台，内容包括省区市发展评价、城市和城市群、各省发展监测、“3+4”发展战略（一带一路、京津冀、长江经济带、四大板块） 和区域研究报告，旨在成为区域经济研究信息集成和辅助决策支持平台。伴随“多规合一”市县和省级空间规划试点工作，厦门、宁夏、海南等地开展了空间规划信息平台建设，含有空间监测的部门内容。自然资源部成立以来，在构建空间规划体系的同时，并行推进国土空间规划监测评估预警管理系统建设工作，深圳、宁夏、武汉、广州等地方陆续开展相关工作，取得初步成果。结合欧洲空间监测的经验，提出开展我国空间监测工作的监测单元、监测指标、监测方法、监测成果、监测平台和监测学科等六大体系建议如下：

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（1）与行政单元为基础的国家统计体系衔接，建立弹性的国土空间单元体系

与欧洲范围内的各国面积、人口、发展水平和文化等各异相同，我国的市县作为最基础的政策单元，在人口、面积、发展水平和地域文化等方面有较大的差异。因此，完全以市县行政单元的作为统计单元进行区域差异性分析、区域政策的落实具有一定的局限性。考虑到地区经济、文化和信息等交流形成了不同的软单元，借鉴欧洲的“标准地域单元体系”，在必要的地区需要突破市县行政单元，对行政单元进行合理的拆分或合并，建立多层级的弹性空间单元，建立空间统计体系，纳入统一的国家统计体系，作为空间分析、区域统计和空间政策落地依据。

（2）以目标和问题为导向，构建多尺度差别化的国土空间监测指标体系

指标体系是最空间监测的关键环节。首先体现时代性。面向新时代的区域协调战略、可持续发展、乡村振兴战略、扶贫攻坚战略等目标以及资源环境问题、发展的不平衡和不充分等问题建立监测指标。其次现以人为本。我国正处在高速经济发展向以人为本的高质量发展转变阶段，按“以人民为中心”的原则，在以“物”为主的路网密度、长度等指标基础上，增加与“人”相关的可达性指标。第三反映地域性。在全国统一的空间监测指标体系框架下，建立具有地方特色的监测指标，比如沿海和内陆地区、城市和乡村地区、城市群地区和城市化地区、城市增长和萎缩地区、农业功能区和生态功能区等等。第四对应层级性。根据国家、省、市县不同层级的国土空间目标和问题建立不同的指标体系。如国家空间监测通常以行政单元为主，宏观性强。而市县空间监测以地块为单元，指标具有多样性和具体性。第五建立多样化指标体系。指标有多种类型，如主观指标和客观指标、数量指标和质量指标、易变指标和不易变指标、结果指标和影响指标、单一指标和复合指标等。通过建立丰富有序的指标体系，可满足不同的监测需求。

（3）充分运用现代信息技术成果，建立国土空间监测方法体系

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空间监测的数据获取和数据分析是将数据转换为信息、知识和决策的关键。空间监测数据来源于专项监测、相关研究、各类公司等多种路径。对这些数据进行分析非常关键。首先是大数据挖掘方法。国土空间监测除了基于位置的信息，空间之间的“流动”信息最为重要，需要借助大数据技术。其次是国产遥感卫星应用技术。一些生态类信息、高频信息、大尺度信息、高频信息等都需要辅助遥感技术。第三是空间分析和模拟方法。不仅可以为监测提供更好的信息分析手段，也为预警提供有效的工具。

（4）针对社会公众和政府管理需求，形成国土空间监测产品体系

通常国家和地方政府管理需求、社会公众需求，按用户需求导向设计国土空间监测产品。必要的时候需要编写政府、公众两个版本。监测产品分为不同年度或频度、专题或个性化内容、地域，也可以做个性化的定制产品。按内容一般包括数据产品、研究报告、监测报告、地图产品、可视化产品等五种类型。

（5）与相关部门建立的专业系统相互衔接，构建国土空间监测平台体系

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国土空间监测是综合性的监测平台，涉及资源、环境、生态、经济、社会、文化等都多方面的空间指标，以及空间关系指标。因此，国土空间监测平台需要做好横向与纵向的衔接工作，更好地提高平台运行效率，发挥平台作用。横向指的与与发展规划监测平台等相关平台的关系，纵向指国家与地方国土空间监测平台的衔接关系。因此，做好统一整体的顶层设计，并研发相应的技术标准体系尤为重要。

（6）从国土空间监测实践出发，构建自然、社会和工程技术等多学科体系

加强监管体系建设是行政体制改革的重要方面。提升国土空间监管能力和水平是提高国家空间治理能力和水平的重要方面。国土空间监测能力涉及监测技术、空间分析与政策、监测制度等多学科多领域。在国土空间相关学科体系建设中增加通识课程，强调综合性学科体系，更好地满足国土空间监测人才的需要。通过加强国土空间监测学科建设、队伍建设，逐步提升我国国土空间监测的水平。

文章来源：《北京土地》

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作者：中国国土勘测规划院， 蔡玉梅，孟超，张建平。

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