【海洋观点】非洲发展态势与中非共建“一带一路”

2017年5月，中国领导人在“一带一路”国际合作高峰论坛上指出，“一带一路”建设不是另起炉灶、推倒重来，而是实现战略对接、优势互补。[1]2018年9月，中非合作论坛北京峰会提出，“一带一路”同联合国2030年可持续发展议程、非盟《2063年议程》和非洲各国发展战略紧密对接，为中非合作共赢、共同发展注入新动力。[2]中非发展对接、共建“一带一路”已成为新时代中国对非洲关系的战略选择。这就需要我们准确把握非洲的发展大势，尊重非洲内生性发展需求，将“一带一路”倡议融入非洲自主发展的进程中。

1非盟《2063年议程》及非洲发展的趋势特点

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在非洲各层次的发展努力中，非盟《2063年议程》代表了整个非洲大陆层次的总体努力。它是当前非洲本土制定的、关于非洲包容性增长与可持续发展的共同战略框架。《2063年议程》不仅规划未来50年非洲的发展愿景,而且总结了非洲民族独立运动后数十年的发展经验和教训。其基本思想和具体规划体现于2015年1月非盟第24届峰会通过的《2063年议程框架文件》和第一个十年执行计划之中。它提出非洲未来50年的愿景是，“依靠非洲人自身力量，建设一体化的、和平繁荣的非洲并成为强大而积极的全球行为体”。为实现这一长期愿景，议程提出了七大愿景、20个具体目标及相应的行动战略，同时分析了具体挑战、成功要素及实现议程的保障举措。结合非洲发展现实状况及《2063年议程》相关文件，可以辨识出新世纪非洲发展的几个基本趋势。

（一）区域一体化趋势

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自非洲民族独立运动以来，区域一体化始终是非洲谋求发展的基本战略。在20世纪60年代和90年代非洲先后发生的民族独立与民主化重大转型中，一体化都是泛非主义精英自上而下做出的历史抉择。与此同时，非洲国家将跨国区域合作视为国家发展战略的现实路径选择，一体化也成为非洲国家自下而上的发展需求。非盟《2063年议程》再次重申了其一体化愿景，即追求建立“基于泛非主义和非洲复兴理想、政治上团结、经济社会一体化的非洲”。[3]最新的评估表明，非洲一体化在次区域层面正在切实推进，并呈现出次区域差异化的特点。在非盟认可的八个次区域经济共同体中，东非共同体一体化程度最高，然后依次是南部非洲发展共同体、西非国家经济共同体、马格里布联盟、政府间发展组织（伊加特）、中非国家经济共同体，东南非共同市场和萨赫勒—撒哈拉国家共同体的一体化程度最低。从贸易、基础设施、生产、金融及人口自由流动等五个维度来衡量，进展最大的是贸易一体化。[4]在大陆层面，非盟正在推进12个泛非旗舰项目，它们构成了《2063年议程》第一个十年执行计划的基础。其中，非洲大陆自由贸易区和单一航空市场进展最为引人瞩目。截至2019年1月底，已有52个非洲国家签署了大陆自贸区协定，其中18个国家已获议会批准。[5]非洲大陆自贸区协定有望很快进入实施阶段。

（二）经济发展走廊化趋势

经济走廊源于基本运输走廊，逐步发展为多种形式的交通走廊（硬基础设施），配之以支持经济活动的后勤和制度（软基础设施），就形成了经济走廊。[6]自2002年北部走廊因“非洲发展新伙伴计划”而得以启动后，目前非洲形成了38个经济走廊：中部非洲有5个，东部非洲有10个，北部非洲有3个，南部非洲有13个，西部非洲有7个。[7]2017年2月，联合国非洲经济委员会和非洲贸易政策中心在非洲各经济走廊管理机构的协助下，专门举行会议讨论建立非洲经济走廊管理联盟，以期有效地协调管理，提升走廊国家间互联互通水平，加强市场联通，扩大经济规模。国际社会也纷纷参与到非洲经济走廊建设中来。2017年，世界银行斥资6亿美元支持东部非洲的海上基础设施建设项目——连接坦桑尼亚、布隆迪、刚果（金）、卢旺达和乌干达五国的中央走廊。日本还明确规划了参与和支持非洲经济走廊的发展战略计划。[8]得益于国际社会和非洲地方对非洲基础设施发展计划的支持，自2010年以来，非洲多种形式的走廊现代化进程日益加快，经济走廊已成为非洲区域经济合作最具活力的新形式。

（三）多层互动化趋势

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自非洲国家独立后，非洲的一体化发展就呈现大陆、次区域与国家多个层次。多层互动一直是非洲大陆追求一体化与经济发展的一个重要特征。这一多层互动性在新世纪非洲发展现实及《2063年议程》规划中进一步巩固和强化。议程设立了七大愿景及其下的20个目标，这些目标又进一步分为41个优先领域，最终表现为161个国家层次的具体目标。在实施议程时，每个层次都分配以最合适的任务。国家层面，各国政府负责议程关键活动的落实；次区域层面，各次区域经济共同体充当落实议程活动的平台，根据次区域的情况将大陆框架具体化和可操作化；大陆层面，非盟机构尤其是非盟委员会负责设立总的框架，并根据各次区域经济共同体的信息反馈进行监督与评估。[9]如何增强三个层次的互动，确保各层次政策的协调一致，是实现非洲一体化与可持续发展的重要前提。在20世纪八九十年代，非洲虽然在大陆层次认可和支持社会经济转型愿景，但在国家层次，西方主导的结构调整计划阻碍了非洲一体化发展。很多非洲政府实施的是不同于大陆战略的政策路线，这为非洲提供了重要教训。《2063年议程》特别强调有力的政治领导，以确保大陆计划和承诺在国家和次区域层面得到有效遵从执行。

（四）自主意识上升与本土化趋势

一是，非洲制定发展规划的自主意识上升。一方面表现为非洲整体战略意识的增强。在诸多涉非全球发展议题上，非洲开始形成共同立场。比如，在联合国2030年可持续发展议程和全球气候变化治理谈判时，非洲都出台了共同立场文件。另一方面是非盟制定《2063年议程》的自主意识。该议程对非洲利益相关者（包括散居海外的非洲人）开展了广泛深入的谘商，在制定愿景时强调“一体化、和平繁荣的非洲愿景”必须建立于非洲自身力量的基础之上。二是，非洲执行发展规划的自主意识强烈。这集中体现在发展融资战略上，发展融资问题一直是非洲可持续发展的主要挑战。在国家层面，越来越多的非洲国家努力寻求加强国内税收汲取和管理，以满足大部分融资需求。在次区域层次，马格里布联盟的新投资银行、西共体的投资与发展银行、中共体发展银行、东非发展银行等在地区融资中的作用日益提升。东南非共同市场推动建立了非洲贸易保险公司，西共体正在规划建立西共体投资担保机构。在大陆层面，旨在以国内资源促进非洲基础设施优先项目融资的“非洲50年基金”可能成为非洲发展融资进程的关键里程碑。非盟批准的非洲信用担保机构(ACGA)和非洲投资银行是非洲大陆的两个主要发展融资工具。[10]三是，传统上由西方主导的资源能源等行业的本土化趋势加快。近年来，非洲相关国家在资源能源开发领域纷纷出台内容更加严苛的本土化法案，伸张其自主权与主导地位。[11]

（五）伙伴关系多元化趋势

外部伙伴关系是非洲谋求发展的一个关键因素。冷战后非洲主要关注西方传统发展伙伴，伙伴关系结构是西方主导的相对单一化结构。2001年“非洲发展新伙伴计划”伊始，非洲就决定为实现千年发展目标重建伙伴关系。[12]进入21世纪，随着新兴国家的群体性崛起，中国、印度、土耳其、韩国、巴西等国纷纷加入对非发展合作事业，改变了非洲的国际贸易体系、投资体系、援助体系的结构，使之呈现多元化趋势。以非洲当前的发展融资为例，目前主要融资者不仅有传统的西方国家和组织，还有新兴国家和其他行为体，包括金砖国家巴西、俄罗斯、印度、中国、南非，薄荷国家墨西哥、印尼、土耳其，以及中东石油富集地区的阿拉伯国家等。[13]而且，非盟在主观上不再过分强调西方伙伴，而是更加理性务实平衡地看待传统与新兴发展伙伴。非盟重点强调的五大伙伴不仅包括欧盟、美国、日本，还包括中国与印度。非盟还在考虑制定一个伙伴关系战略，以充分发挥各伙伴对非洲发展的价值与潜力。在这一战略中，与非洲发展议程的一致性、财政承诺大小、在各领域的潜力将成为非洲管理与深化伙伴关系的主要标准。[14]

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2“一带一路”倡议下中非合作的新进展

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自2013年提出至今，“一带一路”倡议与非洲的对接经历了一个从先行先试到战略性对接的演化过程。从2013年中国领导人提出“一带一路”倡议到2015年中非合作论坛约翰内斯堡峰会召开的这段时间可视为“一带一路”在非洲的先行先试阶段。[15]该阶段中国形成了“真、实、亲、诚”对非工作方针、正确的义利观原则和“中非命运共同体”等合作理念，提出了“三网一化”规划框架，确立了产能合作示范国家，并且扎实推进了相关具体项目的对接。2015年中非合作论坛约翰内斯堡峰会宣言提出，“双方将积极探讨‘一带一路’与非洲一体化和可持续发展相对接”，标志着中非“一带一路”合作开始进入战略对接的新阶段。三年多来主要进展可以大致概述如下：

（一）“一带一路”对接非洲的关键问题得以明确

与“一带一路”规划初期非洲定位模糊相比，2016年以来非洲在“一带一路”的地位日益明确。2016年9月，时任外交部非洲司司长林松添指出，非洲是“一带一路”建设的重要方向和落脚点。[16]中国外长在2017年新年访非时表示，中国与非洲国家尤其是非洲东海岸国家就“一带一路”建设进行对接和探讨，取得了积极进展。[17]2017年5月在“一带一路”国际合作高峰论坛召开之际发布的官方文件进一步明确指出，非洲是共建“一带一路”的关键伙伴。[18] 2018年9月中非合作论坛北京峰会将中非共建“一带一路”列为重要主题。会上通过的宣言指出，非洲是“一带一路”的历史和自然延伸，是重要参与方中非双方一致同意将“一带一路”同联合国2030年可持续发展议程、非盟《2063年议程》和非洲各国发展战略紧密对接，加强“五通”，促进双方“一带一路”产能合作。宣言还指出，中非合作论坛是中非共建“一带一路”的主要平台。[19]这不仅阐明了“一带一路”对接非洲的战略层次，还明确了“一带一路”建设在非洲商讨推进的机制平台。中非合作论坛将在以往成功经验的基础上，承担起这一旨在构建中非命运共同体的重大使命。

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（二）正式参与“一带一路”对接的非洲国家数量剧增

与非洲各国发展战略对接，是中国在非洲推进“一带一路”建设的最基础层次。先行先试期，中国选择将埃塞俄比亚、肯尼亚、坦桑尼亚和刚果（布）作为产能合作示范国家。战略对接初期，签署“一带一路”合作框架文件的非洲国家只有埃及和南非。随着“一带一路”示范国家的效应显现，加之非洲国家对“一带一路”的进一步了解，到2018年7月，又有苏丹、马达加斯加、摩洛哥、突尼斯、利比亚、塞内加尔和卢旺达7个非洲国家签署了共建“一带一路”合作备忘录，埃及、阿尔及利亚、苏丹、埃塞俄比亚、肯尼亚、坦桑尼亚、南非、莫桑比克、刚果（布）、安哥拉、尼日利亚、加纳和喀麦隆13个国家签署了国际产能合作框架协议。[20] 2018年9月初的中非合作论坛北京峰会期间，又有28个非洲国家签署了“一带一路”合作备忘录。这样一来，签署“一带一路”合作框架文件的非洲国家已增至37个。这将使中国与非洲相关国家的产能合作借力“一带一路”，从而进一步走深走实走远。

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（三）项目合作进展迅猛

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项目建设是“一带一路”建设的基本抓手。至2018年6月，在“一带一路”倡议框架下中非双方已达成39个重大合作项目，涉及铁路、公路、港口和水电站等17类领域。[21]而且很多项目都在迅速推进，蒙内铁路、亚吉铁路、吉布提港、多哥洛美港和科特迪瓦苏布雷水电站等一大批由中方投资和承建的项目相继建成或正在建设。2018年9月中非合作论坛北京峰会期间，中国与埃及、南非、加纳、科特迪瓦签署了《关于推动产能合作重点项目的谅解备忘录》，共涉及42个产能合作重点项目。其中，埃及哈姆拉维清洁燃煤电站、埃及新首都中央商务区二期等重点项目正式签署了商务合同。峰会期间，对非基础设施建设项目进一步拓展，中国与非洲有关国家签署了吉布提老港改造、加蓬让蒂尔深水港、科特迪瓦阿比让国际机场扩建等项目的谅解备忘录。[22]在推进产能合作过程中,国家发改委还协调国家开发银行、进出口银行、工商银行和中国出口信用保险公司建立了“三行一保”融资机制，实现了中方金融机构抱团出海，更好地为项目合作提供融资服务。

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（四）分领域机制化合作成效显著

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在中非合作论坛框架下，各种分论坛应需而生。至今,已有涉及农业、科技、法律、金融、文化、智库、青年、妇女、民间、媒体和地方政府等不同领域的分论坛每年定期举行会议，在各具体领域开展中非间对话讨论，为中非共建“一带一路”提供智力和动力支持。《中非合作论坛——北京行动计划（2019—2021年）》指出，双方还将共同推进设立新的分论坛或推动已有分论坛机制化，以丰富中非间各领域合作。这些分论坛在各个具体领域的工作取得了显著成效。以对非投资论坛为例，作为2015年约翰内斯堡峰会的成果，该论坛于2015年启动，至今已举办四届，每届论坛都签署了大量合作协议。2018年9月召开的第四届对非投资论坛期间，中非之间签署了16个项目协议，涉及农业、工业、能源、园区建设和医疗卫生等多个领域，投资合作意向金额达13.71亿美元。[23]论坛还启动了对非投资智库联盟，为非洲发展提供知识对接平台，针对非洲国家面临的发展瓶颈提供解决方案。

（五）合作规模和深度不断提升

从贸易、投资和工程承包来看，2016年至2018年8月，中非贸易额累计超过4000亿美元，中国连续九年成为非洲第一大贸易伙伴国；中国对非直接投资额累计超过80亿美元，非洲成为中国企业重要的新兴投资目的地；中国在非洲新签承包工程合同额累计超过2000亿美元，非洲稳居中国第二大海外承包工程市场。[24]“一带一路”对接非洲不仅体现在量的扩张上，还体现为质的提升。在“一带一路”倡议下，中非贸易结构不断优化，投资形式和主体日益多元，投资方式除了独资、合资以外，还有参股、并购。除了国有企业以外，民营企业对非投资也快速增长，已成为对非投资的生力军。中非“一带一路”合作走向深化的一个体现是，中国参与非洲基础设施建设已开始超越投资或工程参与的初级阶段，逐步走向投建营一体化模式，真正成为非洲发展的利益攸关方。合作深化的另一个重要体现是中非经贸合作区在非洲的迅速发展。自2008年商务部批准备案在非洲成立7个经贸区以来，中方已在16个非洲国家投资建设了25个经贸合作区，累计投资超60亿美元。[25]2015年以来，中非经贸合作区发展态势良好，基础设施建设初步建成,招商引资工作取得实质性进展，吸引了一大批企业入驻园区，社会经济效益初步显现。[26]

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3深化合作的思考

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中非共建“一带一路”正处于新的历史机遇期。新世纪以来，非洲经济发展的良好表现、总体趋稳的安全局势、巨大的人口红利、快速的城市化进程、全球人口流动及新工业革命等利好因素，使非洲发展前景可期。而中非双方在人才、技术和资金等方面的高度互补性为中非“一带一路”对接提供了巨大的发展潜力。与此同时，中非合作也面临严峻的风险压力。非洲国家外债率普遍上升，[27]本币贬值加速，经济政策存在不确定性，恐怖主义威胁局部常态化，大国竞争加剧等构成了中非共建“一带一路”不得不面对的另一背景。[28]如何抓住机遇，妥善管控风险，将合作潜力转化为中非合作的可持续动力，是我们必须思考的一项战略课题。未来推进中非“一带一路”建设应在以往中非合作经验的基础上，认真考量非洲发展的趋势特点，切实将“一带一路”建设融入非洲自主发展的进程。具体而言，中非“一带一路”合作可从以下方面予以深耕细作。

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（一）紧跟非洲一体化形势，提高与非洲一体化对接的力度和精准度

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支持非洲一体化一直是中国对非战略的方向之一，但在政策落实层面的力度与精准度存在不足，表现在两点：重视大陆层面的非盟而相对轻视了次区域层面的经济共同体组织，比如，与非盟启动编制《中非基础设施合作规划》，但次区域层面几乎没有任何具体计划；重视国别对接而相对忽视十分活跃的次区域经济合作安排和经济发展走廊。这与非洲发展的多层互动化新态势不相符。事实上，非洲次区域组织是当前非洲相邻国家开展经济合作最积极、有效的基本单元。它们既是非洲大陆一体化的依托与基础，又是直接影响非洲国家发展战略安排的重要区域因素，在动员和整合本地区力量方面常有非凡之举。[29]为此，我们有必要适时强化与非洲次区域组织的对接水平，积极推进与次区域组织合作关系，建设和强化企业在非的区域合作网络；安排专题讨论会增进中国与次区域组织之间的相互理解，为双方合作对接发现潜在的机遇；积极推进与非洲经济走廊的对接策略，对非洲经济走廊进行专题研究，摸清众多发展走廊的发展度、成熟度、前景及存在问题，与非洲经济走廊管理联盟建立制度化联系，将中国在非洲经贸区发展规划、基础设施投资与非洲经济走廊相结合。  

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（二）充分发挥中非合作论坛的作用，为中非共建“一带一路”提供机制保障

中非合作论坛成立以来，已经发展成为中非合作的有效机制平台，引领国际对非合作迈向更加公正、合理与互利共赢的方向。中非合作论坛之所以能够获得成功，是因为它所体现的平等相待、互相尊重、互利共赢的基本原则，密切的双向互动特征，以及中非双方对合作的强烈政治意愿。[30]中非合作论坛的机制特征与“一带一路”建设所秉持的“共商、共建、共享”原则以及“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”等基本理念是一致的。2018年9月的中非合作论坛北京峰会已明确将论坛机制确定为中非共建“一带一路”的主要平台。充分发挥中非合作论坛的作用，无疑构成了中非“一带一路”合作的基本战略选择。可通过以下努力，进一步发挥中非合作论坛机制的优势：一是提高中非合作论坛的开放性和代表性，鼓励更多的中非双方利益相关者参与论坛的谘商进程。尤其鼓励次区域组织在区域发展重点和整合方面提出计划，参与中非合作论坛具体项目设计。二是设立新的分论坛或将已有分论坛机制化，为推进中非之间政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通提供机制保障。2018年9月已增设了中非民营经济论坛，可考虑根据中非合作的现实需求增设相关领域和不同主体的分论坛，为具体领域合作提供动力与支持。三是制定《中非共建“一带一路”战略行动规划》。当前三年为一个周期的行动计划合作模式在长期性和战略性方面有所欠缺，可考虑制定一个为期10年或更长周期的战略计划，在中非合作的各个领域进行总体谋划，与非盟《2063年议程》的10年执行计划相呼应，以便为推进中非“一带一路”对接提供战略指导。

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（三）坚持尊重非洲自主权，加大与非洲能力建设和本土规划倡议对接

尊重非洲自主权一向是中国的政策特色与优势，也是中非合作取得巨大成功的一条宝贵经验。在非洲追求更多自主权与本土化趋势背景下，中方可以从两个方面着手，坚持并扩展这一经验。一是加大对非洲能力建设的对接支持。能力建设处于非洲经济转型的核心位置，北京峰会提出的八大行动计划中特别提出了能力建设行动。[31]具体操作层面，应支持非盟与“非洲发展新伙伴计划”的“能力开发战略框架”的实施，加大非洲人力资源培训力度，鼓励与支持非洲各个层次的本土融资动员倡议，加强对非洲国家、次区域组织和非盟的制度能力的支持。鉴于青年与妇女是非洲能力开发的重点，还应该在各个层次增加对非洲的青年和妇女赋权运动的支持。二是对接非洲发展的优先事项与本土规划。非洲的优先事项包括工业化与技术转让、非洲内部贸易、中小微企业发展、直接投资和财政资源动员等。[32]非洲发展本土议程在大陆层面即体现为非盟《2063年议程》、12个旗舰项目以及其他各类行业项目，包括非洲基础设施发展计划（PIDA）、非洲农业发展综合计划（CAADP）、非洲矿业愿景、非洲治理架构、非洲水资源愿景等。在次区域层面即体现为非洲次区域经济共同体的发展规划和其他各类区域或跨区域经济合作，在国家层面则是非洲各种国家发展战略。中方需将“一带一路”建设融入到各层次的非洲发展本土规划框架中，切实满足非洲发展需求。

（四）鼓励和支持其他各类行为体参与“一带一路”合作

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尽管非洲一体化是国家或国家间组织主导的进程，但中非双方的地方政府、私营部门、企业、非政府组织、智库、个人等非国家行为体近年来日益成为中非合作的活跃力量。这些非国家行为体有各自的特点和优势。例如，非洲地方政府更熟悉地方情况，能影响地方力量，为地方商业发展提供必要资源和条件，解决合作项目在地方遇到的各种社会问题。[33]非政府组织和工会在很多非洲国家都十分发达，在社会结构中占有重要席位，它们往往扮演监督者、批评者和维权者角色，对中非关系舆论具有关键性影响。有些非政府组织在社区发展或援助等发展领域甚至也是实际执行者。中国方面，非国家行为体的作用也日益显现，民营企业在对非投资中已成为重要生力军，它们具有市场灵敏度高、决策效率高、适应性强等特点。“一带一路”合作需要进一步释放各类非国家行为体的能量和潜力。第一，进一步发挥地方政府的主动性和首创性。可调动我国地方政府外事、外经、外宣机制，充分释放地方政府在中非合作中的先行先试和外交补位作用。同时在对非合作中将非洲地方政府纳入企业决策、项目建设和后期运营的重点考虑范畴。第二，加大与非洲公民社会、工会等组织的对话接触。这对于应对中国企业在非洲存在的问题，打造全球现代企业，塑造中国在非洲的良好国家形象，提升中国在非洲软实力具有重要意义。[34]同时，进一步支持中国的各类民间组织参与对非交流合作，鼓励其在中非民心相通工程中发挥独特作用。第三，在坚持对民营企业指导和监督的同时，加强为其走进非洲提供更好的支持和服务。

（五）推进落实中非“一带一路”对接的多层协同和三方合作

所谓多层协同，即在推进中非“一带一路”对接时，将联合国2030年可持续发展议程、非盟《2063年议程》和非洲各国发展战略三个层次的对接相协调，协同一致，形成合力。中国与非洲各国的双边对接合作是中非共建“一带一路”的基点，与联合国2030年可持续发展议程及非盟《2063年议程》的协调对接则有助于推进国家层次的对接合作。在全球层面与联合国2030年可持续发展议程对接，有助于减少国际社会对中非共建“一带一路”的担忧，在全球发展治理中争取话语权，强化中非合作对南南合作的示范引领效应。在大陆层面与非盟《2063年议程》的整体对接，可以为国家层次中非对接创造有利的宏观环境。三者虽然层次不同，但可持续发展是各层次对接的共同最终目标。中非对接须兼顾经济、社会与环境等可持续发展的三个维度。

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在非洲发展伙伴关系多元化的趋势背景下，三方合作可以实现互利多赢，提升非洲发展的效率效益。在当前中美经贸摩擦、中西方在非洲的分歧较大等背景下，中西方在战略层次协调合作可能难度较大，但在具体项目层次，可考虑根据各方比较优势，开展三方合作运营，扩大利益相关方，降低风险成本。比如，英法等欧洲国家与非洲有更深的历史文化特殊关系，在处理与非洲相关国家内部关系时具有一定优势。中国在进行项目投资时，可考虑与非洲政府、西方国家的企业联合经营。此外，中国可在战略和项目层次重点推进金砖机制框架下的三边合作，发扬亚非团结的历史传统，推进中非共建“一带一路”进程。

文章来源：国际问题研究