一、学科理论应用与顶层设计不足- G3 i( v* v. a+ t
一般来说，针对海洋生态系统破坏程度较轻的采取生态恢复手段；针对海洋生态系统破坏较为严重的采取人工辅助生态修复手段；针对海洋生态系统遭到完全破坏的采取生态重建手段。但如何去界定是海洋生态系统是轻受损还是严重受损，目前还没有出台相关技术标准来判断海洋生态系统受损程度，生态恢复、辅助修复和生态重建等修复手段也未有一个明确的技术标准可参考。海洋生态修复需要对海洋生态系统的结构功能、群落演替规律及生态系统的稳态转化等方面充分研究分析，才能制定出科学的海洋生态修复规划和实施方案。目前，许多生态修复工程缺乏科学性，主要原因是恢复生态学的科学理论应用不足，生态修复工程开展之前缺乏深入的生态问题诊断分析，而仓促立项。导致多数整治修复项目多以人工修复为主，偏工程景观，较少体现自然恢复，没有深刻研究恢复生态机制。+ O" w8 k8 J+ w) K. u
二、协同治理制度缺乏; |& P& x8 f, J4 \! H. Z
生态环境问题具有整体性、复杂性的特征，探索多元主体协同治理路径很有必要。我国海洋生态修复一般针对局部地区的典型生态系统进行修复，并无有效机制协同海洋生态环境整治修复与水土流域整治修复、土壤整治修复、河口海湾整治修复，尚未出台具有战略引领作用的海陆生态环境协同治理相关专项规划，进而缺乏区域协同治理修复工作的顶层设计和整体指导，无法形成跨区域生态协同修复示范区，无法整合优化多个修复项目资金来充分发挥区域整体修复效益。同时，协同治理工作的管理体系不够健全，仍然按要素、部门管理会造成生态保护和修复工作缺乏整体性、系统性。多区域整治修复协同涉及诸多部门的协调规划，当个别部门和政府在重叠交叉的海域、流域或陆域环境整治进行修复规划的问题上出现冲突，能显著影响区域整治的实施效果。因此海洋生态修复必须将陆地与海域进行协同治理，准确把握陆域、流域、海域生态环境治理的整体性、系统性、联动性和协同性特征，实行从内陆土壤到海洋水体的总体布局，进行水陆同治、河海共治，突出抓好海岸线向海陆两侧的国土空间管控、污染治理、生态保护修复等。$ X0 @$ q# s$ _
三、生态修复项目启动、实施和验收程序未规范化: _+ V/ I+ {5 k1 Y5 X
2020年，自然资源部出台了21项海岸带保护修复工程的规范性技术指南或标准，这些技术标准规定了我国海岸带生态修复工作程序、调查和评估内容，主要应用于修复技术工作的实施过程，但对于海洋生态修复项目的启动以及验收程序并未规范化，尚未形成系统完整、能贯穿整个修复项目起始和终止的体系指导。一些生态修复的项目方案中的修复目标设定不尽合理、绩效指标设置不符合实际从而影响工程实施和项目验收，因此从项目前期启动就需要进行严格把关。另外，海洋生态修复内涵拓展丰富，海岸带保护修复工程建设涉及生态、减灾、水利、环境等多个领域，统筹工程实施后，由于缺乏海洋生态修复工程验收的规范和工程质量控制标准，往往造成项目验收困难，或验收后存在工程反影响环境的情况。* [8 j' D* J- y2 s4 H h7 [
四、生态修复责任主体及其责任不明确
& ]1 f- B: y$ g# w9 p+ M《中华人民共和国环境保护法》(2015年)第六十四条规定：因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。尽管法律层面规定了由破坏或污染环境的主体承担环境修复的责任，然而现实实践中却本末倒置。许多企业作为环境排污者或者生态破坏者并非环境修复的直接责任人，最多只是环境修复的参与者，甚至是受益者。地方政府往往作为环境修复工作的责任主体，为生态损害问题进行兜底。十八大以后，生态修复的职能已经明确由自然资源部门负责，但是海洋生态修复项目的管理制度不健全、主管部门缺位、地方政府以及各职能部门之间存在主体权利与义务模糊不清的情况。而在政府部门作为责任主体的前提下，国土、环保和海洋等不同部门的协同主次也模糊不清，且不同部门衔接不到位的原因，导致修复项目管理效率不佳。如，围填海生态修复项目，应该是海域部门还是国土部门负责；红树林生态修复应该是海洋部门还是林业部门，河口生态修复应该是环境部门还是海洋部门等。% V" K( f, e9 E- N; c c. p" e
五、生态修复资金来源单一且困难2 [3 k# m3 K2 ]' X& Z& B. s
目前我国大部分生态修复资金以中央财政拨款为主，地方财政配套跟不上，企业出资困难，生态修复资金来源十分单一。且由于修复项目申报数量多，而能通过评审成功获得中央财政资金的项目极少，导致许多地区缺乏资金而无法开展生态修复工作。PPP模式即政府和社会资本合作进行公共基础设施的项目运作模式尚未成熟运用，部分地市仍在探索中。我国现行法律法规缺少对生态环境修复费用来源的项目规定，立法的缺失也导致生态修复资金来源困难。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(法释[2015]1号)第20条释明了人民法院可以判决被告承担生态环境修复费用及生态修复费用的组成部分，没有对费用来源做详细规定。另外，企业作为排污者或者环境破坏者往往承担不起巨额环境修复费用，很可能面临企业破产、工人失业困境，导致企业污染破坏、政府出资治理修复的状况。即便获得了企业支付的修复资金，因我国赔偿金管理制度暂未统一，后期如何管理与使用资金也不明确，直接影响执行的效力。$ m' S. H( a" ~6 Y& M5 ]
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文章来源：节选自《陆海统筹背景下我国海洋生态修复制度构建对策研究》，原刊于《海洋湖沼通报》2022年第1期& K6 V& [: k5 r
作者：潘静云，国家海洋局南海规划与环境研究院硕士；章柳立，国家海洋局南海规划与环境研究院/南方海洋科学与工程广东省实验室(珠海)助理工程师；李挚萍，中山大学法学院教授；陈绵润，系国家海洋局南海规划与环境研究院/南方海洋科学与工程广东省实验室(珠海)高级工程师 |
