孙传香： “海洋命运共同体”视域下海洋综合管理的主要既有实践

习近平指出，“海洋孕育了生命，联通了世界，促进了发展，我们人类居住的这个蓝色星球，不是被海洋分割成了各个孤岛，而是被海洋连结成了命运共同体”。可见，对彼此联通的海洋实施综合管理，无疑是构建“海洋命运共同体”的重要举措。
. c: l2 L2 R- A8 d如前所述，一方面，国际社会迄今未能对海洋综合管理形成一个明确定义，另一方面，国际法层面有关海洋综合管理的义务规制亦不甚清晰明了。可喜的是，各国在国际层面对海洋综合管理有了初步实践，其主要实践模式有“沿海和海洋的综合管理与可持续发展”、“沿海国与区域综合管理”、“海洋与沿海地区综合管理”以及“海岸综合管理”等，这些既有实践不仅丰富和发展了《联合国海洋法公约》，同时也为构建“海洋命运共同体”提供了规则支撑。
一、沿海和海洋的综合管理与可持续发展
1 o% F. y' A. E: B% [, \9 N从概念来看，沿海和海洋的综合管理与可持续发展的主要调整客体是“沿海地区”与“海洋”，体现陆地与海洋的共生关系，其核心是可持续发展。1992年，联合国环境与发展会议在巴西里约热内卢召开，与会各国基于环境保护与经济发展相协调的重要性，提出“可持续发展”这一重要概念。会议通过《21世纪议程》《生物多样性公约》（以下简称《公约》）以及《气候变化框架公约》等五个文件，首次提出要对沿海和海洋实施综合管理以实现可持续发展，这一理念此后在联合国大会和其他首脑级会议上得以多次重申。譬如，1997年联合国大会第A/RES/S-19/2号决议、2002年约翰内斯堡可持续发展问题世界首脑会议第A/CONF.199/L.1号决议、2012年联合国可持续发展大会第A/C.2/66/L.59号决议以及2015年联合国大会第A/RES/70/1号决议等均强调实施可持续发展的重要性。
在联合国环境与发展会议通过的五个文件中，对“可持续发展”概念的形成贡献最大的当属《21世纪议程》。首先，《21世纪议程》第17章的标题即为“沿海和海洋综合管理与可持续发展”，其将可持续发展提到与海洋综合管理同等重要的地位，且明确要求各国“保护大洋和各种海洋，包括封闭和半封闭海以及沿海地区，并保护、合理利用和开发其他生物资源”，提出要构建综合性的政策制定和决策实施过程，建立相关预防机制并呼吁利益相关者广泛参与。其次，尽管《21世纪议程》并未明确定义“沿海和海洋综合管理与可持续发展”的概念，但该议程鼓励国家之间建立起协调机制，包括制定综合管理计划和对相关环境影响进行评估。
/ M2 ^6 l4 V2 C: o. u二、沿海国与区域综合管理
1 Z" m, C8 L  V% J7 {与“沿海和海洋的综合管理与可持续发展”调整“陆海”关系不同，“沿海国与区域综合管理”主要规制陆地与陆地的关系。“沿海国与区域综合管理”是1995年《保护地中海海洋环境和沿海地区公约》（以下简称《巴塞罗那公约》）提出的概念，该公约第2条第（f）款将“沿海国与区域综合管理”定义为一个可持续管理和利用沿海地区的动态进程，同时考虑沿海地区生态系统和景观的脆弱性、人类活动和利用海洋方式的多样性以及彼此之间的交互作用。根据《巴塞罗那公约》第18条第1款的规定，“各缔约方应进一步加强或制定沿海区域综合管理国家战略以及沿海实施计划和方案”，其实质是对沿海国施加发展或维持海洋综合管理的义务。其第18条第2款对前款规定的相关义务作了进一步解读，指出该义务包括提供“对现有情况的分析”和“确立目标、确定优先事项、列举措施……，以及制定执行时间表”。此外，《巴塞罗那公约》还确定了“沿海国与区域综合管理”的基本原则和具体目标，规定了“沿海国与区域综合管理”的具体“要素”，其中涉及建立禁止开发沿岸区域且要求在开展经济活动过程中充分考虑经济活动对环境的影响，以确保对海岸地区的有效保护和可持续利用。
无独有偶，成立于1982年的印度洋委员会（the Indian Ocean Commission）亦有“沿海国与区域综合管理”的规定，且该委员会将“沿海国与区域综合管理”作为一项实施海洋综合管理的基本原则。在2013年第28届部长理事会会议上，印度洋委员会理事会就政治、经贸、可持续发展以及促进地区一体化等四个战略发展方向达成共识。与此同时，为进一步保护西印度洋环境，在毛里求斯、肯尼亚以及联合国环境规划署的共同主持下，西印度洋沿岸国家环境部长于2010年4月召开了《西印度洋内罗毕公约》缔约方第六次会议，将环境保护、管理与发展列为该次会议的重点议题，为维系孕育人类起源的海洋可持续发展画策设谋。2016年3月，西印度洋国家制定了《西印度洋内罗毕公约》“沿海国与区域综合管理”议定书草案，草案亦将“沿海国与区域综合管理”定义为一个动态的治理或管理过程，同时对可持续发展做出了规定。
三、海洋与沿海地区综合管理
/ \, T# o, W0 X2 ]“海洋与沿海地区综合管理”是《公约》提出的海洋综合管理概念，也体现海洋与陆地之间的关系。《公约》理事会在其执行战略《可持续海洋倡议计划》（2015—2020)、秘书处在其第14号有关“实施《公约》的海洋和沿海地区综合管理办法”（2004年）的技术报告以及第76号有关“为实现（日本）爱知县生物多样性目标而进行的沿海综合管理：基于东亚海域沿海和海洋治理的经验和教训制定的实施指南”（2015年）的技术报告中均提出要实施“海洋与沿海地区综合管理”。在上述文件中，“海洋与沿海地区综合管理”被称为执行《公约》有关海洋和沿海生物多样性的养护和可持续利用、生态系统方法或生物多样性目标和战略的实施工具。
* Y/ h# K( E$ Q% C* O在2004年第14号技术报告中，《公约》秘书处将“海洋与沿海地区综合管理”定义为一种参与性的决策过程，其目的在于预防、控制或减轻人类活动对海洋和沿海地区环境的不利影响，并帮助恢复业已退化的沿海地区。2005年，《公约》技术报告进一步确认，“海洋与沿海地区综合管理”是一种持续的、动态的、反复的和适应性的参与过程，在此过程中，通过制定并执行协调战略，使资源得以可持续利用。值得强调的是，《公约》不仅提出了“海洋与沿海地区综合管理”的相关概念，其缔约国大会在相关决议中还规定了“海洋与沿海地区综合管理”的具体安排与实施方法。譬如，前述相关技术报告和实施策略规定了“海洋与沿海地区综合管理”的政策实施周期，阐明要通过规划、实施和评估等环节保障“海洋与沿海地区综合管理”的有效实施。
需要特别指出的是，与“沿海和海洋的综合管理与可持续发展”和“沿海国与区域综合管理”不同，“海洋与沿海地区综合管理”提出了“生态系统方法”这一全新概念。此外，《公约》的部分技术报告扩大了“海洋与沿海地区综合管理”的适用范围，使之不仅可以规制海上行为，同时也可以适用于陆地活动。与此同时，《公约》技术专家还建议将与气候变化有关的内容也纳入“海洋与沿海地区综合管理”方案中，通过制定鼓励减排废物的优惠政策以减少来自陆地的污染源，从而降低对海洋的污染。
$ S! C# c% e" O; ~5 R3 N四、海岸综合管理
7 a- a" t+ [; m. ?0 [. U“海岸综合管理”是东亚海环境管理伙伴关系计划（PEMSEA，以下简称“伙伴关系计划”）提出来的海洋综合管理概念。2006年12月，“伙伴关系计划”全体成员方在中国海口将该伙伴关系计划定性为执行东亚海洋可持续发展战略的区域性协调机制。从制度架构来看，“伙伴关系计划”机制下的“海岸综合管理”框架涵盖政策、战略和行动计划等重要领域，同时还规定了机构设置、法律法规、信息公开、公众知晓、资金筹集以及能力拓展等多个方面的制度，其目标同样是实现“可持续发展”。为有效实施其战略与行动计划，“伙伴关系计划”制定了专门法典，其法典总结了国际社会特别是东亚地区数十年以来的“海岸综合管理”实践和经验，该法典体系完整，结构合理，对“海岸综合管理”进行了全面规定。“伙伴关系计划”法典认为，“海岸综合管理”乃一力促沿海地区可持续发展和管理沿海区域的动态过程，涵盖了包括信息收集、计划、决策、管理直至监督执行的多个环节。
( E# r0 C& g, M' [' d  W- h可见，“海岸综合管理”意欲通过让所有利益攸关方的知情参与和彼此合作，以评估特定沿海区域的社会目标并为此采取切实行动。从长计议，“海岸综合管理”的目标是在自然动态设定的范围内寻求环境、经济、社会与文化等诸方面之间的最佳平衡点。
  
1 b# X" ^* l# F% z3 o& K文章来源：节选自《“海洋命运共同体”视域下的海洋综合管理：既有实践与规则创制》，原刊于《晋阳学刊》2021年02期
作者：孙传香，湖南人文科技学院法学院副教授