【海洋观点】分层次实施陆海统筹的系统思考

由于海洋与陆域两个系统所涉及的领域和要素日益复杂，在海洋强国建设目标导引下，陆海统筹既可以是宏观战略，也可以是处理具体海洋事务的基本原则，更可以是衡量某个海岸工程陆海景观合理性的标准，试图从某个学科或某个维度用一句话来概括陆海统筹是不客观的。我们认为，所谓陆海统筹是指统一筹划和处理我国陆地和海洋各种关系的集合，是个多层级、多要素、多领域的概念谱系。按照陆海统筹的空间尺度可划分为战略层、规划层、项目层3个谱系。
  D- i; w2 P% Q/ Q# L, j$ u5 F/ X6 ~一、战略层面陆海统筹重点任务与定位
（一）基本内涵
战略层陆海统筹是指从国家战略性全局的高度统一筹划我国陆地与海洋发展的战略，这里的“陆”是指我国主权范围内的陆域国土，而“海”不仅包括我国具有完全主权的内海和领海，以及具有“准国土”性质的专属经济区和大陆架，还应该拓展到对我国具有战略利益的公海、国际海底区域和南北极等国际“公土”。
, k: M0 Q' u# G: _2 r（二）主要特征
战略层陆海统筹具有以下4个基本特征。一是战略性思维。重点是以一个全新的战略理念破除长久以来重陆轻海传统观念的束缚，树立正确的陆海整体发展战略思维，追求的是陆海之间的战略平衡和国家整体发展；二是全球大视野。基于中国地缘战略格局的陆海复合性，从全球视野做出总体设计和战略部署，将建设海洋强国纳入国家总体发展战略中。中国将坚持“和平、合作、和谐”的海洋强国建设新型发展道路和发展模式，明显区别于西方地缘学说及其海洋强国战略片面追求海权的取向；三是强调前瞻性。根据全球海洋开发利用大势确定未来30～50年陆海统筹的大思路，重点关注国家海洋事业发展的战略取向、国际海洋拓展方向选择、海洋科技体系建立、海洋战略资源利用方向等问题。
（三）重点领域
1 Q- O  N4 l. x! r2 W战略层面陆海统筹应该重点关注以下5大领域。一是要统筹海洋强国建设与中华民族伟大复兴“中国梦”的关系；二是要坚持以管辖海域资源有力支撑陆域经济发展，以拓展利用国际区域资源、和平利用南北极资源等战略的实施补充我国管辖海域战略资源明显不足的短板；三是要全力维护海洋权益，以国防安全、经济安全和资源安全等维度平衡陆海空间；四是要坚持“一带一路”倡议，全力推进党中央部署的全球贸易陆海联动战略格局的形成；五是要从陆域、太空、海洋3个维度综合考虑科技统筹布局，切实补强海洋科技这个国家科技体系中的“短板”。
二、规划层陆海统筹的任务重点与载体
9 _5 P& X9 ]* K, P（一）基本内涵
$ Z. w4 d3 i" o7 s* z规则层陆海统筹是指统一筹划我国海洋与沿海陆域两大系统的资源利用、经济发展、环境保护、生态安全和区域管理等，这里的“陆”特指我国11个沿海地区所辖陆域范围，“海”是指能够开展各项海洋事务的符合国际规范的我国领海、专属经济区和大陆架及其他管辖海域。
（二）主要特征
规划层陆海统筹具有以下4个基本特征。一是内容上的广泛性。规划层面的陆海统筹是海洋开发、利用与保护过程中的全方位统筹，内容涉及陆海资源的统筹利用、陆海经济产业一体化调控、陆海生态环境的保护以及海岸带综合管理等多个领域。二是手段上的多样性。具体包括制定海洋经济发展规划、海洋空间规划、主体功能区规划、海洋功能区划、区域性海岸带发展规划、沿海社会经济发展规划等，以及各种法律、经济和行政调控等手段。三是对象上的区域性。由于沿海各省市的陆域资源环境存在明显差异，从海南的亚热带到辽宁的温带地区，海洋资源环境条件也相应形成明显的地带性和非地带性差异，陆海资源统筹利用面临的问题具有特殊的区域性。四是目标上的持续性。陆海统筹的目的是追求海洋、陆地经济的可持续发展，实现海洋、陆地经济社会与环境的全面协调发展。
% g1 m: T, }3 _1 x- |" k7 X% }（三）重点领域
规划层面陆海统筹应该重点关注以下5大领域：一是陆海资源统筹管理，具体包括统筹管理沿海土地与海域空间资源的利用；统筹利用沿海淡水资源和淡化海水资源；统筹开发陆海能源资源。二是陆海经济统筹发展，为促进陆海产业关联和产业链整合，要根据海洋资源禀赋、海洋环境容量和陆域经济基础科学合理地确定海洋主导产业，通过产业链的延伸，带动相关陆域产业的发展。三是统筹管理陆海环境。随着我国社会经济要素向沿海地区进一步集中，迫切需要陆海环境的统筹管理，严格实行陆源污染物的总量控制和源头治理。四是陆海灾害统筹防范。要根据我国海洋自然灾害发生的基本特点，统筹布局沿岸陆域和海域的防灾减灾设施。五是陆海科技统筹创新。要重点解决陆地、海洋科技领域之间存在的研究目标、人员力量、经费财力、设施配置等严重分离问题。
" ]" Q- I* ~/ @, X（四）战略定位
实施规划层陆海统筹是自然资源部最重要的职责，国家级海洋功能区划、海洋主体功能区、海洋生态环境保护、海洋经济发展、海岛保护及无居民海岛开发利用等规划是实施陆海统筹的主要载体，要从陆海资源统筹管理、陆海经济统筹发展、统筹管理陆海环境、陆海灾害统筹防范、陆海科技统筹创新具体等5个方面明确实施要求，并指导沿海省市在制定相关规划中落实陆海统筹的5个方面要求。
7 A* |( o) Z6 M4 H( c: {三、项目层陆海统筹的任务重点与载体
7 z, k# d( ~( J: K& q（一）基本内涵
项目层陆海统筹是指海岸工程或者海洋工程在建设和运营过程中，应该综合考虑近岸海域和陆域的资源环境特点及利用现状，正确处理工程项目与一定范围陆海环境的关系。这里的“陆”特指海洋工程影响的陆域范围，“海”是指海洋工程邻近一定范围的海域。
（二）主要特征
项目层陆海统筹具有以下3个基本特征。一是政策指导性。自然资源部相关职能部门要根据海域使用管理、海洋环境治理、海洋经济发展等方面的需要，就具体的海洋工程建设、项目用海论证、海洋环境影响评价等提出明确的统筹陆海关系要求，在减轻海洋工程对陆海景观与功能冲突等方面发挥积极作用。二是空间微观性。工程项目层陆海统筹主要涉及海洋工程登陆点陆海景观的协调、工程设施的对接、海洋功能与陆域开发功能的衔接等十分具体的内容，波及的陆域和海域空间尺度都比较小，即便港珠澳大桥这类工程主要也只需关注桥体两端登陆点的统筹问题，陆向空间进深在1公里以内，海上空间距离会达到数公里。三是要求针对性。由于不同类型的海洋工程和海岸工程涉及的工程项目层陆海统筹内容存在明显差别，建议针对沿海码头、沿海核电、海上风电、滨海旅游设施、蓝色海湾工程、区域建设用海、排污工程、海底工程八类项目提出更具有针对性的陆海统筹要点。
（三）战略定位
$ M+ E9 {9 {% ~& }. t" d实施工程项目层陆海统筹方面，自然资源部更多扮演的是制定政策的角色，需要根据海洋开发、保护目标和要求的变化，与时俱进的调整海洋工程项目用海论证、环境影响评价等方面的具体陆海统筹政策。
- J& Y) E9 P) m( \7 @& Z! E
! P4 v; ?3 H8 ]
文章来源：《海洋强国目标下实施陆海统筹的系统思考》，原刊于《海洋经济》2021年第5期
作者：栾维新，系大连海事大学航运经济与管理学院二级教授，享受国务院特殊津贴；梁雅惠，系国家海洋环境监测中心研究人员；田闯，系大连海事大学航运经济与管理学院研究人员