专家视点 | 海洋生态补偿政策改进路径 - 海洋保护政策制定

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作者万骁乐，邱鲁连，袁斌，张坤珵基于对中国海洋生态补偿政策体系变迁历程的系统梳理与分析，针对中国海洋生态补偿政策体系结构分散、实施低效、陆海衔接失调等主要问题，对海洋生态补偿政策进行整理、归纳与改进，提出政策体系重构、机制完善和多元统筹的改进路径。其中，体系重构主要围绕中央与地方、地方与地方政策运行机制间的关系梳理与明确，机制完善主要是建立多元化、市场化的补偿机制以及规范化的监督机制，多元统筹则立足“流域-流域”“流域-海域”“海域-海域”建立完整的生态补偿空间与技术链条，推动海洋生态补偿政策从山顶到海洋的全过程有效衔接发展。政策改进路径如图所示。图6 海洋生态补偿政策三维度改进路径体系重构维生态补偿体系顶层政策设计补充加强中央对海洋生态补偿机制的系统研究，为地方政策提供体系化实践指导。目前，对于海洋生态补偿机制，地方政府在具体实践中总结经验并对补偿机制进行改进和完善，而中央政府则更侧重于提供宏观方向的指引与财政资金的支持，对具体的补偿机制缺乏系统研究，因此地方政府对补偿机制的研究进展超过了中央政府，导致地方补偿政策多样但中央缺少对于政策全局的把控。长此以往，容易形成地方政策各立门户，中央失去对地方政策的引导统领地位，从而变成补偿资金的主要来源渠道。为此，一是要加强国家级别的海洋生态补偿立法，对地方性政策法规进行系统整合与有效衔接。中国海洋生态补偿地方性立法目前已经有了相对丰富的实践，为各地方海洋生态补偿提供了良好的制度保障，中央政府应针对地方性立法研究出台统领性法律政策文件。二是要借助海洋生态补偿试点的实践经验，由中央政府根据不同试点地区反馈的实际情况，建立系统化补偿机制，既要保障其能够适应不同区域生态的差异性也要保证补偿机制的系统性与整体性，为地方性补偿政策的制定与实施提供现实指导。三是在进行海洋生态补偿制度的探讨研究的同时，要参考森林能源、化石能源关于代际补偿的相关研究，将代际公平的原则加入到海洋生态补偿政策体系的重构过程当中，避免地方政府因追求短期经济利益而忽视生态补偿政策的健全与完善。推动地方政府在海洋生态补偿政策制定方面的配合与衔接，建立系统化会商机制。近年来，沿海省市相继出台了各自的海洋生态补偿法规，为所属海域功能区生态补偿的实施提供立法保障。但跨海域（流域）生态补偿问题一直未得到有效解决，其原因一方面是跨海域（流域）生态损害扩散范围较广、距离较长，难以厘清生态补偿责任主体以及责任比例；另一方面是跨海域（流域）涉及不同的功能区与行政区，对应不同的生态补偿机制与标准，难以在具体补偿实践中达成共识。为此，一是要继续推进海洋生态环境监测技术发展，建立海洋生态环境实时监测平台，将监测数据进行跨区域实时共享，协助落实生态损害源头追溯与责任主体的界定工作。二是要建立由中央生态环境保护主管部门牵头，地方政府相关部门参与的海洋生态补偿系统化会商制度，定期对跨海域（流域）生态补偿的机制、标准等内容进行会商研究，以多方探讨、协同作战的方式解决跨区域生态补偿政策间的差异与冲突问题。机制完善维生态补偿激励与监督机制健全推动海洋生态补偿机制多元化、市场化进程，持续推进“政府-市场-社会”三维补偿子系统协调均衡发展。中国海洋生态补偿当前正面临政府主导的单一补偿机制带来的社会多元主体参与主动性较低、补偿资金来源渠道匮乏等一系列局限性问题。如何有效协调政府、市场、社会三者在海洋生态补偿机制中的作用，使其能够产生良性互动仍然是当前迫切需要解决的问题。为此，一是要继续健全政府补偿机制，通过引导跨区域资金补偿和共同修复受损生态等方式建立跨区域的生态补偿机制，为社会多元主体参与海洋生态补偿提供契机，进而消除当前对中央政府财政转移支付这种单一补偿机制的过度依赖。二是要继续完善市场补偿机制，海域使用权和海水排污权交易应继续强化拍卖与期权交易的属性，进而加强市场竞争，提升多元主体参与补偿积极性。与此同时，政府在交易过程中发挥监督的主导作用，社会公众对交易进行补充监督。三是要继续推动建立社会资本参与补偿机制，通过增加海洋生态补偿社会投资产品（如海洋生态补偿彩票等）数量并对产品进行拓展创新，鼓励社会主体参与海洋生态补偿，以达到引入社会资金，缓解政府财政压力的目的。

完善海洋生态补偿监督机制，建立规范化司法程序保障社会组织依法行使监督权。目前，中国海洋生态环境监管工作由生态环境部内设机构海洋生态环境保护司负责，其具有依法行使对海洋生态补偿实施进行监管并对责任主体进行追责的权力。同时，社会组织也具有监督权，在海洋生态受到损害时可以依法提起环境公益诉讼，要求责任主体进行海洋生态补偿。研究表明，如果海洋环境监督管理部门不积极对责任者进行海洋生态补偿追责，其不利影响和后果远远大于社会组织不及时提起环境公益诉讼。为此，一是建立制度以加强海洋生态环境保护司对于生态损害责任主体的追责力度和积极性，并建立规范化的追责机制，对追责过程进行合规有效监管，通过加强追责提升责任主体保护海洋生态的自觉意识并拓宽海洋生态补偿的资金渠道。二是要规范社会组织通过环境公益诉讼等司法程序行使监督权的流程，既要保障其对海洋生态补偿进行监督的正当权益，也要明确海洋环境监督管理部门在行使监督权和对责任主体依法追责方面的主体地位。

多元统筹维陆海统筹多元生态体系协调发展理顺陆海生态补偿管理逻辑，基于海岸带建立陆海生态补偿协同机制。长期陆海分治导致的陆域与海域生态补偿机制的差异存在于补偿主体、标准、范围等多个方面。因此，建立陆海统筹的生态补偿机制首先要对二者原有机制进行理顺与研究，并对陆海生态补偿机制进行有效衔接与整合，进而在陆海统筹新空间观下建立生态补偿协同机制。海岸带是陆海相互作用的地带，同时兼具海陆属性，其动植物等环境要素受陆地与海洋环境双重影响，因而聚焦海岸带陆海生态补偿协同机制的建立一方面有利于快速找到理顺陆海生态补偿管理机制的有效抓手，另一方面也有利于为更广阔空间观下陆海生态补偿协同机制的建立提供参考与示范。为此，一是要在国家层面建立海洋与陆地的生态补偿制度，对于海岸带的生态补偿进行“流域-海域”的全面考虑，梳理并构建河海交汇处生态补偿的陆海协同机制。二是要以保护海岸带生态系统整体性为原则，突破传统的行政辖区界限，推动国内沿海省市在海岸带生态补偿方面进行协商合作，在陆海生态补偿的机制、标准、范围等方面达成共识。探索跨区域补偿联动机制，构建陆海生态补偿完整空间与技术链条。从更广阔的空间观来看，陆地与海洋是一个系统整体，生态补偿要实现“从山顶到海洋”的跨区域陆海联动，需要从空间与技术两个维度对“流域-流域”“流域-海域”“海域-海域”三段式跨区域生态补偿联动机制进行系统思考。空间方面，河流在多个行政区发生分流与汇集后汇入海洋，而海洋污染又会受洋流的影响进行跨海域扩散。技术方面，陆海环境监测技术和监测标准目前还无法实现有效衔接，生态环境监测数据难以为生态补偿的实施提供及时有效的协助。为此，一是要继续推进“河长制”及“湾（滩）长制”在空间上的有效对接，对不同流域与海域进行细致化、精准化逐级监督与管理，同时建立首长负责的生态补偿会商机制，对河流上下游、河海交汇口、毗邻海域间进行有机衔接，形成陆海生态补偿完整空间链条, 实现对跨区域生态补偿的系统化联动管理。二是要建立陆海监测部门协同合作机制，形成陆海衔接的环境监测标准与指标体系，通过大数据平台将动态监测数据同各区域实时共享，快速掌握生态损害发生的时间与地点，进而构建陆海生态补偿完整技术链条，协助海洋生态保护主体形成生态补偿陆海统筹合力。往期回顾REVIEW

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文章来源：节选自《中国海洋生态补偿政策体系的变迁逻辑与改进路径》，原刊于《中国人口·资源与环境》2021年第12期，转载请注明原出处、作者信息及由中国海洋发展研究中心编排

作者：万骁乐，中国海洋大学管理学院副教授；邱鲁连，中国海洋大学管理学院研究人员；袁斌，中国海洋大学管理学院博士后、讲师；张坤珵，中国海洋大学马克思主义学院讲师

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