刘明珠｜新时代海洋环境公益诉讼监管悖论及纾解策略 - 海洋污染法规更新

原创 刘明珠 上海市法学会 东方法学

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国家生态文明战略的持续推进，在新时代对海洋环境保护工作提出了新要求，诉讼手段成为海洋环境治理的重要方式，海洋环境公益诉讼作为有力武器参与海洋环境保护工作，并取得良好成效。但是，实践中存在明文赋权的监管机关消极诉讼，积极起诉的社会组织屡驳屡诉等悖论现象。监管机关职权的模糊和海域管理的复杂等都会催生助长悖论现象的发展，以期通过明晰监管机关的职权、探索社会组织参与海洋环境公益诉讼等方式来实现对海洋环境监管公益诉讼悖论的纾解，完善海洋环境公益诉讼制度，从而促进海洋环境保护事业持续健康发展，助力建成海洋强国。

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引言

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党的十八大以来，生态文明战略在我国得到深入贯彻，海洋环境作为关乎国计民生的生态要素，海洋环境保护工作达到了前所未有的新高度。2012年党的十八大首次提出了“美丽中国”的理念，进一步强调了生态文明建设的总体部署，明确加强环境保护是推进生态文明建设的根本措施，同时创造性地“保护海洋生态、发展海洋经济、维护海洋权益”的海洋强国战略。2022年生态环境部联合自然资源部与国家发展和改革委员会联合印发《“十四五”海洋生态环境保护规划》进一步指明海洋的重要战略地位，提出保护海洋生态环境是全面贯彻新发展理念，建设美丽中国和海洋强国的重要使命和任务。

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作为我国保护海洋生态环境的专门性法律，现行海洋环境保护法于1982年通过，1999年修订，2013年、2016年、2017年先后3次进行了修正，在新时代背景下，全国人大启动了海洋环境保护法的修法工作，并将法律修订草案于2022年12月27日提请十三届全国人大常委会审议。此次修订草案为国家陆海统筹战略的实施提供了法律依据，在全面具体地完善海洋环境保护制度责任、加大对海洋污染损害防治力度的同时，更加强调了行使海洋环境监管权力的机关对海洋事务的管理与诉讼权利。

海洋环境保护法第89条第2款规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求，根据该条款，行政机关有权针对海洋环境污染损害提起诉讼，要求污染责任人承担赔偿责任。关于此类诉讼的性质，学界观点不一。为了保持法律体系的统一以避免实践中法律适用的混乱，本文从所有权基础的角度对该条款所规定的生态环境赔偿诉讼进行定性，将该条基于国家对海洋资源的所有权赋权监管机关提起的诉讼，定性为海洋环境公益诉讼。而自海洋环境公益诉讼入法以来，其成为保护海洋自然资源和生态环境的有力武器，在对污染行为制止和环境损害的修复等方面取得良好成效。通过收集整理近几年的海洋环境公益诉讼相关案件，发现司法实践中的海洋环境公益诉讼存在“有权机关诉讼意愿低迷，未赋权组织积极诉讼”的悖论现象。在新时代背景下，海洋环境保护工作被赋予新的要求，因此有必要进行海洋环境公益诉讼在实践中悖论的明晰，针对悖论的纾解提出适当的策略，推动海洋环境公益诉讼助力海洋生态文明建设、海洋强国战略的实现。

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一、案例分析及悖论的发现

（一）

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案例实证分析

我国海事审判工作自1985年各地海事法院成立以来，经过多年的实践，各级海事审判系统积累了丰富经验，形成了一整套较为成熟的做法，我国海洋环境保护工作从海洋环境保护法的出台实行以及多次修订，逐步走向正轨。根据《中国海事审判（2018-2021）》公布的信息，2018年至2021年，全国海事审判三级法院受理海事海商案件89384件，结案率高达99.3%，全国海事审判工作达到新高度。笔者通过“北大法宝”数据库、“无讼案例”数据库和“中国裁判文书网”进行以“环境污染”“海洋生态环境”“损害赔偿”“公益诉讼”等为关键词的检索，以及通过设置“船舶污染损害责任纠纷”“海上、通海水域污染损害责任纠纷”等案由规定，对裁判文书网、最高人民检察院公报、最高人民法院指导案例等多渠道进行相关案例检索，并对污染海洋环境的刑事犯罪案件以及民事私益纠纷案件进行剔除，共收集近20年来公开的海洋环境污染公益诉讼案例82件，案例具体分布情况如图1。

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图1 海洋环境公益诉讼案例分布图

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从案例总体来看，海洋环境公益诉讼案例在纵向时间上存在“拐点”，该拐点时间位于2017年，民事诉讼法在该年进行修正助力实现了检察机关提起海洋环境公益诉讼“从0到有”的突破。可考的2017年以前的海洋环境公益诉讼仅19例，2017年至2022年仅5年内就有海洋环境公益诉讼63例，海洋环境公益诉讼案件在17年后呈爆发式增长。

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最直观的变化当属海洋环境公益诉讼横向诉讼主体的变化。2017年以前的海洋环境公益诉讼共有19件，仅有1例由政府部门提起，行使海洋环境监管权力的机关承担了93%的海洋环境公益诉讼责任，其中渔政渔业部门起诉比例达86%。2017年后检察机关成为海洋环境公益诉讼的主力军，作为原告参与诉讼的比例高达81%。社会公益组织也一直不断尝试以原告身份参与海洋环境公益诉讼，而作为海洋环境保护法赋权提起海洋环境公益诉讼的海洋环境监管机关在2017年之后的海洋环境公益诉讼起诉率降低至6.35%。

通过对相关案例的实证分析分析，在海洋环境公益诉讼领域存在着“赋权机关消极诉讼，社会组织积极起诉”的悖论现象，这一现象阻碍海洋环境保护工作的实施，不利于新时代海洋强国的建设。

（二）

悖论的表现

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1.海洋环境监管机关的诉讼态度转变

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据现有样本案例来看，海洋环境保护法修订后的21世纪初是监管机关提起海洋环境公益诉讼的高峰时期，而在2017年以后，监管机关提起海洋环境公益诉讼的意愿低迷，对海洋环境公益诉讼的态度出现巨大转变。

在21世纪初，监管机关作为原告参与诉讼的比例占同期海洋环境公益诉讼案件的93%，渔政渔业管理部门更是海洋生态环境保护的主力军，接近同期海洋生态环境损害赔偿案件的九成。在收集整理1999-2015年海洋环境公益诉讼14例案件中，有12件由渔政渔港监管局、水产局、海洋与渔业厅等海洋渔业资源监管机构作为原告起诉。在1999年，广东省渔政海监检查总队对某油船有限公司提起海洋渔业资源损害赔偿诉讼，此次诉讼引起了海洋渔业渔政监管机关的关注，各监管机关争相对污染行为造成海洋渔业资源损失诉讼索赔。此后，天津市、山东省、广东省等地海洋与渔政管理部门均积极诉讼，并取得良好成效。在天津市渔政渔港监督管理处诉某航运公司、某汽船船东互保协会污染责任纠纷一案中，天津海事法院支持了渔政管理部门的索赔诉讼请求，判决被告赔偿海洋渔业资源损失1465.42万元，这一天价赔偿额，更加激励了渔政渔港管理部门对造成海洋资源损失污染行为的诉讼积极性，渔政渔业管理部门的诉讼意愿在此后达到高潮。

在2017年及以后，监管机关提起海洋环境公益诉讼的案件仅占所收集案例的11%，其中以海警机构、渔业渔政管理部门和生态环境部门为主。对样本案例的分析可得，在检察机关参与的海洋环境公益诉讼案件中，检察机关均履行了诉前公告程序，督促法律规定的有权行使海洋环境监管权力的机关起诉，但相关机关多以内部不具诉讼能力为由拒绝提起诉讼，监管机关参与海洋环境公益诉讼的热情不似当年，甚至让权推诿。此外，在监管机关参与的案件中，调解成为双方解决争议的主要方式，案件多以和解、撤诉等非强制性手段结案，行政机关的诉讼态度不强硬。海洋环境监管机关对以海洋环境公益诉讼方式参与海洋环境治理的态度发生了巨大转变。

2.社会公益组织的积极探索和监管机关的消极

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社会公益组织对破坏环境、造成公共利益损失的公益诉讼权利的规定最早源于2012年民事诉讼法第55条的规定，后续2015年环境保护法对有诉讼权利的社会组织的条件进行了限制并且要求该组织不得通过公益诉讼来“牟取经济利益”，同年出台的《环境民事公益诉讼司法解释》对社会组织提起环境公益诉讼的条件做了更细致的规定。此后，社会公益组织作为一支有力的民间力量参与环境治理，其在环境公益诉讼中的原告主体资格得到司法机构及社会大众的普遍认可。

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由于海洋环境的敏感性，立法者出于对国家政治、军事的考虑，一直将海洋环境公益诉讼的权力集中于国家机关，社会公益组织以公益诉讼形式参与海洋环境治理的权利一直未被明文认可。在司法实践中，社会公益组织的诉讼也一直受挫，社会公益组织提起的海洋环境公益诉讼一审裁驳率接近100%，但社会公益组织却一直尝试以原告身份参与海洋环境公益诉讼。在2017年，重庆某志愿服务发展中心、广东省环境保护基金会就以原告身份对广东某镍业有限公司、某金属科技有限公司污染海洋环境的行为提起诉讼，但广东省茂名市中级人民法院以“原告不是海洋环境保护法第89条规定的海洋环境监管机关，不具备起诉资格”为由裁定驳回原告诉讼请求。2018年，北京市朝阳区某环境研究所以破坏海洋生态环境为由对某渔业有限公司提出民事公益诉讼；中国生物多样性保护与绿色发展基金会对福建省某县某镇人民政府、福建省某县某房地产有限公司提起的海洋环境公益诉讼；中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉广东省某市交通运输局、航道事务中心、某水运规划设计院有限公司海洋环境公益诉讼，此类案件均被一审人民法院以原告不具备诉讼主体资格为由裁定驳回。

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此后，社会公益组织在不断尝试提出新的海洋环境公益诉讼的同时，不断上诉争取自己的诉讼权利，在部分案件中的原告资格获得法院认可。在重庆某志愿服务发展中心、广东省环境保护基金会与广东某镍业公司等的环境公益诉讼中，广东省高级人民法院将被告污染行为的损害结果范围扩大到陆地，进而确定社会组织的诉讼权利，将案件发回重审。无独有偶，在中国生物多样性与绿色发展基金会诉福建省某县某镇人民政府等环境污染责任纠纷案件中，案件经过再审审查程序后，最高人民法院将案涉工程定性为滩涂筑堤围垦工程，将滩涂划定为土地的一部分，而非海域的一部分，从而赋予社会公益组织的诉讼权利，撤销福建省高院和厦门海事法院不予受理的民事裁定，裁定由厦门海事法院立案受理。可见，在司法实践中，法院对社会公益组织参与海洋环境公益诉讼的态度有所放松，这是社会公益组织不断尝试、不断努力的结果。社会公益组织在海洋环境公益诉讼中愈挫愈勇，与监管机关被明文赋权却消极诉讼态度是海洋环境公益诉讼中悖论现象的又一表现。

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3.检察机关在海洋环境公益诉讼中日益活跃

民事诉讼法和行政诉讼法在2017年的修改将检察机关在环境民事公益诉讼中的诉权正式入法，检察机关利用环境民事公益诉讼维护环境公共利益的权利得到明文认可。2018年《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2018〕6号，简称《检察公益诉讼司法解释》），更是对检察机关以民事公益诉讼方式参与环境治理做了更详细的规定。此后，检察机关更加主动地参与环境治理，对海洋环境公益诉讼态度也越来越积极。2017年的立法修改使检察机关实现了参与海洋环境公益诉讼从无到有的转变，随后，检察机关参与海洋环境公益诉讼的案件逐年增多，在2020年间更是达到案件高峰，占所有海洋环境公益诉讼案件76.5%，同期增长率达52%。目前，检察机关已经跻身成为沿海省市保护海洋环境的主力军，据所收集的沿海各省市海洋环境公益诉讼案件情况分析，海南、浙江两个省份中检察机关在海洋环境民事公益诉讼中的起诉比例高达100%。

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同时，最高人民检察院为了更好参与海洋环境治理也做了不少工作，2019年最高人民检察院印发《关于开展“守护海洋”检察公益诉讼专项监督活动的实施方案》，全国检察系统开展“守护海洋”公益诉讼专项监督活动。检察机关牢牢把握海洋环境污染损害案件的特点，发挥自身在海上刑事案件处理的优势，制定系列配套措施参与海洋环境治理。2022年最高人民法院、最高人民检察院联合出台《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》，对检察机关参与海洋环境公益诉讼的制度定位、主体资格、案件范围和诉讼类型等做了更详细的规定，检察机关对海洋环境公益诉讼的态度十分积极。值得注意的是，检察机关提起海洋环境公益诉讼的权利来源于民事诉讼法第58条的规定，即在公告的合理期间内没有适格的监管机关提起时，检察机关才作为第二顺位诉讼人提起诉讼，检察机关承担“补充起诉人”的诉讼地位与自身的积极态度形成海洋环境公益诉讼中悖论现象的又一表现。

二、产生悖论现象的原因

（一）

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复杂的海洋环境、特殊的海域区划影响

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海洋的自然属性和海域行政区划等客观因素是监管悖论现象产生的重要原因。海水的自然流动性使得海洋拥有不同于陆地的广泛流通性，导致海域自然状况复杂，同时，涉海活动的多元性导致海洋污染源的多样，海洋环境遭受来自陆地、船舶、海上平台等多点污染，复杂的气象条件加上多元的污染源使得海上环境执法更加困难。复杂的自然状况不仅会使海洋环境污染范围扩大，而且会使污染证据难以固定，最终导致污染难以追踪，损害结果难以估计。完整的海洋生态环境损害案件需要精细的案件调查、证据收集以及损害结果确定等程序，普通的海洋环境监督管理机关无法承担如此大体量的系统调查，复杂的气象环境成为环境监管机关积极参与环境治理的一大障碍。

尽管海洋资源开发利用活动历史悠久，但我国历史上从未全面、正式地进行过省际间、县际间的海域勘界与划线工作，省际间、县际间的海域管辖往往依靠双方或多方长期形成的历史界线，海域界线的模糊不清成为阻碍监管机关发挥职能的又一原因。我国海洋勘界工作从02年开始部署实施，广西、河北、山东、上海、浙江、福建等地县际间海域行政区域勘界工作全面完成，辽冀、辽鲁、冀鲁、津冀北线（南线）、闽粤、粤桂和粤琼等省际间海域行政区域界线得以确定，海域勘界工作基本完成。但在一些重点海域，如山东省与江苏省交界的前三岛，浙江苍南、福建福鼎交界，沪苏线、沪浙线、浙闽线等省际线邻近区域，各省市对海域寸土必争的态度影响勘界工作的进行，海域省际界线至今仍模糊，相邻省市间海域使用纠纷时常发生，监管机关的工作难以开展。以山东省和江苏省交界的海域为例，前三岛的陆域所在村庄同时属于两个省份，但因海洋水体的流动性与不确定性，海域行政区域难以划分，海洋渔业资源的流动性导致渔民在追逐渔业资源时跨界进行渔业生产活动，海域边界不清造成两省渔民和企业时常因海域使用发生纠纷，渔业管理部门对违法的渔业生产重复执法或执法空缺，产生海洋管理、执法的冲突。同时海域与陆域的行政区划标准不同，陆海管辖范围的差异会使行政机关产生混乱，产生海域监管权力行使的松懈情绪。

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（二）

涉海环境监管机关内部职权模糊，诉讼能力欠缺

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监管机关之间的职权重叠与执法级别冲突，监管机关的海洋环境监管执法能力的缺失，成为监管机关诉讼意愿低迷的重要原因。首先，生态环境部门对海洋环境保护的职权缺乏细化规定，2018年的机构改革建立了现行的海洋环境监管机制。但改革方案始终是一个大纲性文件，中央和地方层面均未出台更加细化的海洋环境监管规定，生态环境部门在海洋环境保护的职权缺少规范性文件的确定，缺乏具体的指导性文件来支撑对陆海统筹战略下海洋事务的管理。虽然按照海洋环境保护法的规定，目前由生态环境部门承继原国家海洋局的职责开展海洋环境保护工作，对海洋生态环境损害案件提起诉讼，但生态环境部门的诉讼主体资格尚无明确的法律规定。缺乏明确的诉权依据以及清晰的权责清单，权利边界的模糊消减了行政机关针对海洋环境污染案件的诉讼积极性。

其次，生态环境部门面临着专业海洋环境执法困难以及诉讼能力欠缺的窘况。生态环境部门作为新组建的部门，虽然整合了原国家海洋局保护海洋环境的职责，但并未完全承继原来的海洋行政执法队伍与设备，机构人员普遍短缺，且原定的生态环境人员体系已经不能满足陆海统筹背景下，海洋和陆地综合管理与执法的需要。机构执法设备短缺，部分地方基层生态环境部门甚至面临着缺乏执法船只的窘境。基层生态环境部门队伍参差，人员混杂，部分执法人员缺乏专业的海洋环境保护知识，难以应对复杂的海洋污染事故的调查处理，缺乏专业知识，无法提供支撑诉讼的现场一手资料。同时，虽然海洋环境监管部门的工作人员在海洋环境监测、海洋事务管理等方面有较强的能力，但机关内部并未设独立的科室和人员专门诉讼，机关的工作人员难以完成诉讼这一专业性要求极强的工作。海洋环境监管执法的艰苦条件和的诉讼能力的缺失都消减了行政机关的诉讼积极性。

最后，虽按海洋环境保护法的规定，目前由生态环境部门承继原国家海洋局的职责开展海洋环境保护工作，对海洋生态环境损害案件提起诉讼，但生态环境部门的诉讼主体资格尚无明确的法律规定。缺乏明确的诉权依据使得监管机关缺乏主动提起海洋环境公益诉讼的自发性，在面对检察机关督促起诉的公告时消极回应。

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（三）

海洋环境公益诉讼参与主体的不同态度的催化

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监管机关是明文赋权参与海洋环境公益诉讼的主体，其诉讼意愿低迷，相反，作为补充起诉人的检察机关和“屡诉屡败”的社会公益组织，却以高涨的热情参与海洋环境公益诉讼，这不同参与主体之间截然不同的态度，催化了海洋环境公益诉讼的悖论现象。

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自检察公益诉讼制度正式入法以来，全国检察机关提起的公益诉讼案件约占人民法院当年审结的各类公益诉讼案件的九成，检察机关以环境民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼及行政公益诉讼的多元形式参与海洋环境治理。检察机关在参与海上刑事犯罪引发的海洋环境污染损害案件中更具优势，同时以其特殊地位，更能调动各方力量。作为专业的司法机关，检察系统中的工作人员均有深厚的法律知识素养，更加具备诉讼能力，检察系统的诉讼意愿也比较强烈。考虑到检察机关在海洋环境公益诉讼中的高度适配性以及积极的诉讼态度，行政机关更易产生推诿、逃脱诉讼责任的想法，消极诉讼。

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此外，一直未被明确赋予诉讼权利的社会公益组织，乐此不疲地对破坏海洋生态环境的案件提起诉讼，试图参与到海洋环境公益诉讼，这一“编外人员”的诉讼积极态度加剧了悖论现象。据统计，社会组织参与的环境公益诉讼案件数量逐年增加，社会组织提起海洋环境公益诉讼的状况不在少数，且仍积极上诉争取权利。近年来，法院对于社会组织在海洋环境公益诉讼中的原告资格审查有所放松，法院通过其他方式肯定了社会组织在部分海洋环境公益诉讼中的权利，社会组织海洋环境公益诉讼案件的意愿空前高涨。社会组织的应诉积极性助长海洋环境监管机关的懈怠情绪，加剧了海洋环境公益诉讼监管中的悖论现象。

三、纾解监管悖论，推进新时代海洋强国建设

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（一）

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明确海洋环境监管机关职责划分，扫清诉讼障碍

为了激励海洋环境监管机关在新时代陆海统筹背景下发挥“主管者”的作用，在海洋环境保护法新修订背景下，从顶层设计上完善海洋环境公益诉讼制度，制定海洋环境公益诉讼指南，为海洋环境监管机关的诉讼提供法律法规依据。

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同时，对各监管机关的职权进行细化规定，为其行使诉讼权利指明方向，由国务院下属的海洋环境主管部门主持，进行监管机关间的圆桌会谈，充分听取各方意见，进行机构权责划分。以行业专门管理为大原则，对机构间易混淆的事项进行职责划分，出台清晰的机构职权清单。海警机构严格按照海警法规定的权责行事，在打击海上违法犯罪、维护海上治安、海上缉私等方面享有优先地位，与渔业、海事等部门的权责作出区分。在中央层面对海洋环境监管的部门分工提供指南，对权利行使的机关和相应的级别进行详细规定，对地方各级机关进行职责分工细化提供指导。

此外，在各个行使海洋环境监督管理权的机构内部，征集重视一线执法人员的意见，弄清海洋环境执法领域的困点、难点，多层级参与讨论，制定详细的内部业务指南，明确同一系统下不同层级机构的职权分工。在海洋环境能够得到及时、高效保护的大前提下，赋予行政机关一定的执法自由度，由涉海环境监督管理机关自由选择执法方式和执法力度。详细的职能分工和执法指南使得行政机关在对海洋环境监管中有法可依，适当的执法自由更能使行政机关感受到在海洋环境治理中“主管人”的自豪，提高监管机关在海洋环境治理中的参与感与幸福感，激励其积极参与海洋环境公益诉讼。

（二）

发挥海洋委员会统筹协调海洋事务的职能，推进陆海统筹战略

2013年国务院机构改革，在成立国家海洋局整合国家海洋行政执法力量的同时，成立高层级议事协调机构——国家海洋委员会，由其负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项，改革方案指明国家海洋局承担对该委员会具体工作的指导。后来，国家海洋局被取消，国家海洋委员会缺失直接监管机关，其也未能发挥统筹协调海洋事务的原定功能。通过对国务院机构改革方案的仔细研读可以发现，国家海洋委员会并未在改革方案中被明令撤销，其仍位列于我国的行政机构之中，但如今无法找到该机构任何实质性信息，国家海洋委员会面临着法理上“存在”与事实上“虚化”的困境。

因此，出于经济性的考虑，可以充分调动现有资源，重新启动国家海洋委员会，发挥其高层次议事机构的职能，由其承担海洋环境公益诉讼的落实推进工作，对海洋环境公益诉讼的起诉要件、应诉程序以及审判结果的后续执行等进行详细规定，推进海洋环境公益诉讼的健康发展。同时丰富海洋委员会的人员设置，吸收海洋环境保护领域的科学家、学者以及法律从业人员参与海洋环境治理，组织对国内涉海管理人员进行业务培训和法律技能提升，提高监管机关的诉讼能力。国家海洋委员会可在中央生态环境厅的指导下，对涉海的整体工作进行规划、指导、决策和裁定，制定相关的条例、指南等文件，帮助监管机关明确诉讼权利和地位。由海洋委员会承担强化涉海管理部门协作的工作，推进海洋公益诉讼跨部门、跨区域、流域进行，建立区域联动治海的新机制，推动陆海统筹战略在海洋环境保护领域的实施。对国内各沿海省市海洋环境公益诉讼的落实情况进行监督评价，根据海洋环境保护实际情况及时调整相关政策，并推进海洋环境公益诉讼与国际接轨，加快我国海洋环境保护国际化进程。

（三）

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优化海洋环境公益诉讼过程，重视诉后修复工作

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首先，给海洋环境监管机关提起海洋环境公益诉讼的政策支持，在总体生态环境补偿条例难产的情况下，出于海洋环境治理的特殊性和急迫性考虑，率先完成对海洋生态环境补偿制度的探索，由中央海洋生态管理机关制定相关的海洋生态补偿细则。通过官方文件的出台将海洋生态环境的修复等公益诉讼的诉后工作，提高至起诉、应诉等诉讼程序同一高度，从政策文件上提高对海域环境的完善修复，并将对诉后海洋生态环境修复工作的监督权利赋予海洋环境监管机关，激发其诉讼积极性。

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其次，利用新兴技术优化监管机关参与诉讼的程序，简化诉后修复工作的流程。海洋环境监管机关可以借助目前建成的空基-天基-地基-海基的多元立体实时海洋观测体系，获得对海洋水质、海洋气象、海洋生物等生态要素多维度的实时数据状况，利用GPS技术高精度追踪，快速实现对污染源的定位与处理。利用大数据、人工智能等新技术结合海洋气象、水质等多因素建立海洋环境生态环境修复智能模型，并根据海域实际受损情况，制定个案海洋修复具体方案，实现海洋环境修复的精确性。同时，将大数据及其技术工具、人机交互、VR等技术应用于环境监测，形成动态、可视化的海洋环境监控图，一方面简化行政机关监管程序，实现对修复方案实施的实时监测，另一方面能够对修复方案完成后的海洋环境状况进行合理预测，并根据海洋环境实时数据进行方案的修正和补足。

最后，明确行政机关的主体地位，由其承担诉后修复工作的主要落实任务，促进海洋环境治理的行政执法和司法执行的衔接。加大对海洋环境治理修复工作的财政支持，设立海洋生态保护补偿专项资金，用于海洋生态环境保护和生态修复；从各海洋环境生态损害赔偿案件的资金中划拨部分，设立海洋生态环境保护基金，将资金直接或间接地用于对海洋公共利益损失的补偿；由行使海洋环境监督管理权的专业机关制定资金使用细则，负责基金的审核、批准和监督使用，并由其统筹负责海域生态环境修复工作，并实时监督生态修复补偿方案的执行情况，赋予行政机关在海洋环境治理中更多的职权，实现对监管机关的诉讼激励，从而纾解监管悖论。

（四）

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探索社会公益组织参与新模式，促进海洋环境多方共治

社会组织在环境公益诉讼中的原告资格确立已久，在其参与下，环境公益诉讼事业得到极大发展，据统计，在2018年国内便有39家国内海洋环保社会组织，95家国内涉海环保社会组织。海洋环境保护相关的社会组织基数庞大，社会公益组织参与诉讼的意愿强烈，但社会组织提起海洋环境公益诉讼却屡屡受挫。随着最新海洋环境保护法修订草案的出台，社会组织在海洋环境公益诉讼的权利却再一次被模糊，立法者将海洋环境公益诉讼的起诉权利限于行政和司法机关，在保护国家海洋主权的同时也极可能造成权力寻租，不利于海洋环境全民共治。因此，在既定法律规定下，由最高法和最高检出台相关司法解释对此条款作扩大解释，设置社会公益组织参与诉讼的特别程序，例如对社会公益组织参与诉讼增设前置程序，将社会组织和检察机关同列为第二顺位起诉人。

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探索社会公益组织参与海洋环境公益诉讼的新模式，建议在重点海洋保护区、海河流域开展社会组织以原告身份参与海洋环境公益诉讼的试点工作，赋予区域内有杰出成果的社会公益组织针对海洋环境损害提起诉讼的权利，积累相关经验。同时，严格限制参与海洋环境公益诉讼的社会组织名单，由自我举荐、民众推举、司法行政机关推荐等方式初定组织名单，选取具有代表性、组织体系庞大、资源富裕、成果突出的区域性或全国性海洋环境保护公益组织，制定海洋环境公益诉讼白名单。并由全国高层级的海洋环境监督管理机关，如国家海洋委员会制定审查标准并定期对白名单内组织进行资格审核，及时对白名单上列组织进行更新淘汰。上级海洋环境监管机关对辖区内的社会公益组织参与海洋环境公益诉讼案件进行定期回访，广泛听取社会公益组织、人民法院、行政机关以及社会大众的意见，为后续社会组织参与海洋环境治理提供参考经验。

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结语

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海洋作为我国重要的生态要素，不仅承载着重大的战略地位，还蕴藏着丰富的自然资源和生态文明价值。随着生态文明建设进入新时代，海洋自然资源和生态环境保护工作也被赋予新的内涵。公益诉讼作为环境保护领域中的一个重要手段，一直得到广泛适用并取得良好成效，不同于一般的环境公益诉讼，海洋环境公益诉讼在我国有更高的限制要求。在司法实践中，不同的诉讼参与主体面对诉讼的态度也有所不同，海域条件的复杂、各海洋环境监督管理机关的职权模糊以及诉讼主体的不同考虑都导致并催化了在海洋环境公益诉讼中出现被明文赋权的监管机关在近年诉讼意愿低迷，起诉一直被法院裁定驳回的社会公益组织却愈挫愈勇，积极上诉等现象的发生，海洋环境监管领域呈现悖论现象。为了纾解这种悖论现象，建议通过重新启动国家海洋委员会作为高层级海洋事务管理机关，负责海洋环境保护工作的执行监督，对各监管机关之间的职权进行清晰明确，以及积极探索多主体共同参与诉讼，来促进公益诉讼制度良性发展，营造多方共同治海的局面，利用海洋环境公益诉讼这一有力工具实现陆海统筹战略下环境资源的协同治理，贯彻落实生态文明战略的推进。

原标题：《刘明珠｜新时代海洋环境公益诉讼监管悖论及纾解策略》

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