【海洋观点】以控护兼备为基本要求实现海警核心能力的综合提升

中国建立专业化的海警队伍，并非要简单建立一支“海上警察”队伍，也不是要组建一支“第二海军”。海洋环境的严酷性、海上边界的开放性、海洋管控的复杂性、海上执法的专业性、海洋权益的敏感性等多重因素，要求海警具备不同质于警察和海军的价值目标和核心能力。维权执法是海警的两大任务，“控”“护”能力就是海警履职的两大核心能力。“控”是管控、控制、影响，掌握住对象不使其任意活动或者超出范围，或使其按控制者的意愿活动，遏制海上竞争事态或者违法犯罪事件的恶化升级。“护”是保护、看护、巡护、养护、救护，运用多元海洋维权能力，有效维护国家主权、安全和海洋权益；规范行使各种行政或刑事措施手段，维护现代海洋秩序。
一、“控护兼备”符合海警建设规律和发展潮流
' K; H' j% ~& v+ g海上力量不同于陆地上的执法力量和武装力量，在海上控护兼备，实现一人多能、一艇多能、一舰多能，最能兼顾效率和成本的关系，也符合整体政府和整体性治理理论，特别是实现治理功能的整合，主要表现在政府职能部门的整合和职权的整合；以及治理层级的整合。其原因有两个层面：一方面，如果任由不同的涉海行政管理部门，那么无论舰船、人员，成本都需成倍投入，且航海、水文、气象等专业人员的培养周期长，舰船维护成本巨大，对开展集约高效的海上执法必然会产生挚肘。另一方面，出于海洋环境的开放性、海域管辖的重叠性以及海洋权益主张的差异性，任何海上执法力量都有可能在外海遭遇突发事件，面对外籍舰机，若要有理、有利、有节地妥善处置，海上力量走集成化综合化建设路线是最好的选择，也暗合《海警法》规定的“综合治理”原则。
1 I, W) f$ [$ O; C, z# I: J0 f“控护兼备”的组织目标，也符合世界海警的发展潮流。以美国海岸警卫队为例，从1789年灯塔局成立伊始，发展过程中逐步与缉私巡逻艇局、轮船检查局、航海局以及救生局等联邦机构融合，到1915年国会通过《组建海岸警卫队》法令，以此为标志，美国海岸警卫队正式组建，始终体现出军事与行政融合的特性。《组建海岸警卫队》法令规定：“海岸警卫队在任何时候都是一个武装部门，在需要时，转隶属于美国海军，为其提供援助。”而多数国家在建立自己的海警力量时，都或多或少地将美国海岸警卫队当做蓝本。在这种大趋势下，中国海警的建设发展遵循世界海警发展的潮流，有更多成熟经验可借鉴，在国际海上合作中有着更为对等的关系，也更易使用类似话语沟通，遂行标准化作业程序。
" _2 W% |5 Z+ b' U二、实现执法和维权效能的齐头并进
控护兼备一方面是职责效能的兼备，即维权执法的“控护”效能兼备；另一方面是属性的兼备，即军事性、行政性、司法性的兼备。双向发力、齐头并进，实现控护兼备，应当是海警不同于警察和海军的最大特质。控护兼备体现了与《海警法》规定的海警“海上维权执法”职责的高度契合。
中国出现海警机构伊始，就沿用了2002年国家海洋局在《2002年中国海洋行政执法公报》中第一次使用的“维权执法”这一概念，将海警机构承担的任务称为海上维权执法。很明显，维权执法由维权和执法两部分组成，一个时期内，对此较多的解读为“对外维权”和“对内执法”的组合。在《海警法》起草过程中，理论界和实务界就关注和探讨过这一问题，出现过许多观点，如近海执法、远海维权；或者执法是手段、维权是目的等。但无论持何种观点，各界都普遍认为不能将维权和执法割裂开来，维权和执法并不是泾渭分明的两条线，海警力量应当兼具维权与执法能力、拥有警察事权和海洋管理的综合职能、配属维权执法所需要的武力。
/ S$ ]9 H5 u, {$ H$ `6 E维权和执法是海警职责的一体两面，二者各有侧重、相互关联、密不可分。《海警法》将海警职责具体列为11项，而在关于职责的具体章节上，区分为“海上安全保卫”“海上行政执法”和“海上犯罪侦查”三章。在“海上安全保卫”行动上，以发挥“控”的效能为主，主要体现在面对外国船舶进入中国管辖海域，外国组织和个人在中国管辖海域和岛礁建造建筑物、构筑物，以及布设各类固定或者浮动装置，甚至外国军用船舶和用于非商业目的的外国政府船舶在中国管辖海域违反中国法律、法规的行为时，海警能够管控海上事态，以维护国家领土主权、安全和海洋权益。“海上行政执法”“海上犯罪侦查”两章以发挥“护”的效能为主，主要体现为以行政手段对海上治安、海关、海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业等事项进行管理，对海上发生的刑事案件进行侦查，以维护良好的海洋秩序。
三、实现控护兼备需要海警多样化能力提升
要实现控护兼备的建设发展目标，需要海警围绕多个领域，实现多方位的能力提升。具体表现如下：一是行政执法能力提升。海上行政执法呈现出领域多样、法源依据复杂的特点，且环境变量影响大，海警在开展海上行政执法时，除了满足一般行政执法的各类要求外，还需依托《海警法》第35条规定的海上特殊证据规则、第30条规定的快速办理程序等创新，形成独特的海上执法模式，提升行政执法能力。二是刑事办案能力提升。在以审判为中心的刑事诉讼体系中，作为侦查机关的海警，应当充分总结海上刑事案件的特点规律，提升在海上刑事案件中适用《中华人民共和国刑法》的能力、对船舶自动识别系统数据等海上特有证据的提取运用能力、对走私偷渡等案件的情报搜集和运用能力等。三是抢险救援能力提升。虽然按照《中华人民共和国海上交通安全法》等法律规定，海事部门是海上救援主管部门，但《海警法》第30条仍明确规定海警应“积极开展应急救援和救助”，且无论是习近平法治思想坚持以人民为中心的核心理念，还是人民军队全心全意为人民服务的根本宗旨，以及《中华人民共和国人民武装警察法》(简称《人民武装警察法》)关于抢险救援任务的规定，都要求海警机构提升海上应急处置和救援能力。四是海上对抗能力提升。主要是依托战法和装备的海上对峙、拦截、追击、拿捕等能力。海警要统筹国际国内两个大局，发扬斗争精神，注重策略方案，讲求斗争艺术，坚定维护中国海洋领土主权和海洋权益。五是法律适用能力提升。海上维权斗争，既是军事仗也是法律仗，要提升维权取证能力、包括国际法和国际惯例在内的各类法律的运用能力、体系化的舆论能力等，实现既能在实力对抗中维权，也能在法律和舆论上维权。六是向更多领域拓展的能力提升。美国、加拿大、澳大利亚等海警力量，不仅对于极地、深海、网络等新兴领域尤其关注，还逐渐成为这些国家海外利益的重要维护者，中国海警建设同样需要放眼未来，不断提升能力储备，为海警进一步走出去作好准备。
* [5 E3 {) o+ r- `! i具体到海警执法人员个人能力上，应当能够适应海警力量的高度组织性、海上执法的高度专业性、海上作业的高度艰苦性，这是由海洋综合执法的特点所决定的，属于海警职业的特殊性。一方面，按照军人、军队文职人员选拔有关法律法规的条件要求选拔任用人员。另一方面，严格落实有关法律要求，行政执法人员以及负责行政复议的人员必须分级取得法律职业资格，常态化组织执法资格考试。


文章来源：节选自《论中国海警的组织目标及其建设路径》，原刊于《中国海商法研究》2023年第1期
作者：李卫海，中国政法大学国家安全学院教授。
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