李聆群：国际海洋治理中的“全球南方”

kscg7a827t · 发表于科研成果分享 2024-3-2 06:14:29

20世纪国际海洋治理体系的发展历程，是广大中小国家团结协作、反对发达国家海洋霸权、积极创造维护自身权益的海洋治理体系并取得丰硕成果的发展历程。早在19世纪末和20世纪初，当时新独立国家和许多中小国家就开始对传统海洋强国的海洋自由霸权提出抗议，呼吁扩大领海范围。在此背景下，国际社会于1930年在荷兰海牙召开了国际法编纂会议，其中一个议题就是讨论领海宽度。此次会议标志着中小国家开始积极参与海洋秩序的塑造，努力打破西方海洋强国对海洋规则制定权的垄断。
二战后，海洋技术发展突飞猛进，人类使用海洋的密度、深度和频度不断上升，国际社会产生了对海洋使用进行系统建章立制的广泛需求，国际海洋治理成为全球治理的重要组成部分。随着新一波去殖民化浪潮在全球范围内展开，大量新独立国家涌现，参与到战后海洋治理新秩序的建设进程中。联合国分别在1958年、1960年和1973年组织召开了三次海洋法会议，有150多个国家和地区及许多国际组织参与讨论，最终形成了1982年《联合国海洋法公约》。该公约对海洋空间规范和规则进行了全面而系统的规定，也因此被称为“海洋宪章”。以77国集团和中国为代表的发展中国家联合起来反对海洋霸权，取得了扩大海洋管辖权、将海洋治理纳入全球治理议程等重大成果，贡献出了“承袭海”“专属经济区”“人类共同继承财产”等多个创新性理念和原则。
《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》（以下简称《海洋生物多样性协定》、BBNJ或《协定》）是进入21世纪以来国际海洋治理领域取得的最重要的立法成就，是继《联合国海洋法公约》及其两个补充协定（《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协议》和《执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》)之后海洋法发展的又一个里程碑。
《协定》覆盖了《联合国海洋法公约》尚未详细规定的水域范围，加强了对国家管辖范围以外区域所承载的海洋生物多样性的保护和可持续利用，将为国家管辖范围以外的近2/3的海洋提供保护，并解决这些地区存在的不平等问题。《协定》主要包含四个方面议题的规定，即：包括公正和公平分享惠益在内的海洋遗传资源问题、包括海洋保护区在内的划区管理工具等措施、环境影响评价，以及能力建设和海洋技术转让。《协定》的出台，弥补了《公约》遗留的空白水域缺陷，在“《公约》+《协定》”的基础上，国际海洋治理体系建立起覆盖全球海域的法治框架。《协定》通过后，各方对其高度评价并寄予厚望：联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯（António Guterres）指出，该《协定》“给了海洋一个新的生命和希望”，“对于应对全球性威胁和确保国家管辖范围外区域的可持续性至关重要”。
目前，针对《协定》的研究主要集中在讨论所涉的各项议题安排的问题上，对“全球南方”在其中的参与情况探讨较少。事实上，“全球南方”对《协定》的顺利出台做出了不容忽视的贡献。与此同时，《协定》的谈判进一步塑造了“全球南方”作为一个新兴政治共同体在国际海洋治理领域中的身份认同和角色发挥。
一、形成身份认同
在《协定》之前的历次海洋法会议当中，中小国家已有团结协作的实践，但彼时并未浮现“全球南方”的身份认同。而到了《协定》谈判时期，发展中国家展现出了较为明确的“全球南方”的身份认同。前文提及，在不同议题领域“全球南方”的内涵和实体构成存在一定的差异，在国际海洋治理领域，“全球南方”以国家为主要行为体，包括坚持多边主义的广大发展中国家、特殊地理位置国家以及它们根据不同利益诉求组成的多个国家集团。
1930年召开的国际法编纂会议有42个国家参加，其中有不少中小国家代表的身影。会议的一个主要议题是领海宽度，中小国家纷纷要求扩大领海宽度，而西方海洋强国坚持窄领海制度，双方立场针锋相对，中小国家由于实力弱小，未能实现领海范围的扩大。二战后，联合国牵头组织召开了三次联合国海洋法会议。在会议磋商过程中，众多发展中国家联合起来，反对传统海洋强国以航行自由为借口任意侵犯发展中国家的领土主权和海洋权益，以及凭借技术优势肆意开采海洋资源、破坏海洋环境等海洋霸权行为。但在这些实践中，中小国家的身份认同主要是“发展中国家”和“第三世界”等。例如，在1974年7月的第三次联合国海洋法会议第25次全体会议上，中国代表柴树藩大使发表演讲称：“中国是第三世界的一员……第三世界国家关于200海里管辖权的主张为改变过时的海洋旧秩序、创造公平合理的海洋治理新秩序创造了有利的条件。”洪都拉斯代表卡瑞艾斯·查帕塔（Carias Zapata）紧接着发言称：“近期国际层面的发展体现的是发展中国家人民的一种新的觉醒和强烈的行动，此次海洋法会议是其重要组成部分。”
到了《协定》磋商期间，发展中国家的身份认同出现了“全球南方”，这种身份认同体现在许多发展中国家代表的发言、会议声明和工作文件中。这一方面体现在发展中国家在表达诉求时，援引“全球南方”作为其立场的合理性来源。例如，“人类共同继承财产”原则的适用问题是发展中国家与发达海洋国家之间分歧最严重的问题之一。对于这一问题，发展中国家普遍认为，作为“全球南方”的成员，支持“人类共同继承财产”原则纳入《协定》是“全球南方”的共同立场，是保障“全球南方”塑造一个公平公正海洋秩序的坚实基础。另一方面也体现在各国有意识地以“全球南方”与“全球北方”进行划分，形成既竞争又合作的关系。例如，在《协定》第五次政府间会议的再续会上，磋商各方对《协定》文本的出台程序和实施细则展开深入讨论，很多国家呼吁，“全球南方”和“全球北方”要在《协定》实施问题上加强合作，提供支持。会议纪要中特别强调，多个来自“全球南方”和“全球北方”的代表在此事上表达了南北合作、共同为《协定》提供充足的资源支持的积极态度。《协定》磋商的顺利完成也被视为是“全球南方”通力合作的成果。巴基斯坦国际法研究协会助理研究员拉斯·纳比尔（Lars Nabeel）称：“这也许是全球南方第一次建立了统一战线，让我们对全球多边主义的未来充满希望。”
二、发挥协作机制
相比历次海洋法会议，在《协定》谈判中，“全球南方”作为一个政治共同体参与国际海洋治理事务，更加主动地运用协作机制来协调立场，凝聚共识。
在1930年的国际编纂法会议以及分别于1958年和1960年召开的前两次联合国海洋法会议上，中小国家主要是以单独发声和地区组织的形式提出各自立场和观点，在反对发达国家的海洋霸权规则方面缺乏有效的组织协调，再加上整体实力较弱，因此在这几次磋商中未能取得预期目标。在第三次联合国海洋法会议期间，发展中国家更加注重团结协作，有意识地运用77国集团平台来协调立场，增大音量。例如，在会议中期，各方讨论成立专业委员会针对几个核心的议题分别磋商，齐头并进，推进会议效率。为此，发展中国家利用77国集团平台集思广益，形成联合提案，对专业委员会的组织结构、主席人选、磋商程序提出动议，力图确保专业委员会程序公正，防止议题磋商进程被海洋霸权国把持。77国集团的努力使得专业委员会的组织架构最终与其提案相符合。然而，在这一时期，77国集团平台的协调作用并不突出，更多的政策协调工作是由以地理位置划分的区域集团来承担的，比如拉丁美洲集团、西欧集团、陆锁国和地理不利国集团等。
在《协定》磋商期间，“全球南方”更加注重有效运用协作机制来协调各方立场。“全球南方”主要借助“77国集团和中国”机制，一方面在条约的谈判过程中创造数量上的优势，增大发展中国家的声音，另一方面也起到协调特殊利益和共同利益的平衡，增进发展中国家的互信。“77国集团和中国”机制有力地推动谈判取得进展，特别是在谈判困难时期发挥协调作用，使得会议在面临各方分歧严重的情况下能够取得突破。谈判后期，各国代表团围绕《协定》第二部分议题出现严重分歧，分歧的焦点是针对国家管辖范围以外区域海洋遗传资源及其数字序列信息方面的活动而产生的惠益，是否需要并应如何进行分享，在协议中又应如何体现。以古巴和萨尔瓦多为代表的“全球南方”国家在谈判早期就提出并支持纳入关于惠益分享的案文，其他“全球南方”国家也认为要进行惠益分享并以公正公平的方式分享货币和非货币惠益，保证发展中国家的代表性和利益。然而，部分发达国家的提议是不与发展中国家分享，或者只认同非货币的惠益分享。在这一问题上，会议各方相持不下。为打破僵局，“77国集团和中国”发挥了主动性和建设性，配合主席开展闭门磋商，以务实态度协调各方立场，连续花费了近40个小时不停歇地讨论此部分内容，确保最终在公正和公平分享海洋遗传资源和数字序列信息方面达成一致意见，取得了创新的平衡。在2023 年6月第五次会议再续会时，“77 国集团和中国”代表134个国家提交了一个正式文本，阐明了发展中国家核心问题上的立场和具体诉求，其中很多都得以呈现在《协定》当中，特别是第十一条、十二条和十四条，分别对惠益分享的原则、制度和实践做了详细规范。这对发展中国家来说至关重要，因为“数字序列信息和惠益分享是实现公平公正的关键所在”。对于“77国集团和中国”机制的领导力和协调力，许多“全球南方”国家代表团都表达了认可和支持。
三、引领规范原则
“全球南方”在《协定》磋商期间，提出了一系列原则，起到了规范引领的作用。1、多边主义原则
这是“全球南方”在参与各类国际事务中普遍坚持的一个主要原则。在国际海洋治理领域，“全球南方”除了面临南北竞争，也面临南南差异的现实。“全球南方”涵盖广大亚非拉地区的众多发展中国家，内部差异性极大。这其中，既包括人均收入仅有300美元的中非共和国，也包括已成为世界第二大经济体的中国；既包括平均海拔达3000多米的南美洲内陆国家玻利维亚，也包括平均海拔仅有1.2米、被预计将在50年后因海平面上升而消失的印度洋岛国马尔代夫。内部显著的差异性会体现为利益诉求的多样化，而践行真正的多边主义是维护和保障广大发展中国家利益的有效原则。为促进发展中国家的广泛参与、提升谈判的代表性，77国集团和中国多次在会上呼吁对更多发展中国家代表给予资助。在《协定》得以通过的政府间会议第五次会议再续会上，联合国秘书长、会议主席以及来自多个国家的代表都表达了对于多边主义的称赞，“代表们庆祝这一历史性成就，认为这是多边主义的胜利”。
2、坚持“人类共同继承财产”原则
“人类共同继承财产”原则是《联合国海洋法公约》的一项重要原则，到了《协定》谈判时期，海洋发达国家与发展中国家在是否要采用“人类共同继承财产”原则或公海自由是否应适用于全球海洋资源问题上仍存在较大分歧。那些支持公海自由的国家强调自由获取海洋遗传资源（MGRs），而那些主张“人类共同继承财产”原则的国家则呼吁某种国际监督和公平的利益分享。《协定》磋商从始至终，“全球南方”一直致力于引入这一原则并最终取得成功，《协定》第七条一般原则和方法中明确规定缔约方应遵循《联合国海洋法公约》规定的“人类共同继承财产”原则，这将确保作为“人类共同继承财产”的海洋生物多样性都能受到监管，加强保护和可持续利用海洋生物多样性的各项法规和机制的效力，真正使得全人类后代受益。
3、“海洋遗传资源数字序列信息”
“海洋遗传资源数字序列信息”也是“全球南方”贡献的创新性原则。2022年12月，《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（COP15）第二阶段会议，首次将遗传资源数字序列信息纳入《昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架》的推进进程。遗传资源数字序列信息，是指以数字方式存储和转移的遗传资源的基因序列信息。掌握了遗传资源数字序列信息，就可以在无须遗传资源实物的条件下通过所获遗传序列信息实现对生物资源的开发利用，这使得其在生物医药等诸多领域具有不可估量的价值。海洋遗传资源数字序列信息，是海洋生物科学研究的一个重要部分。在此背景下，在第五次政府间会议续会上，“77国集团和中国”牵头提出讨论“海洋遗传资源数字序列信息”问题，提议将“海洋遗传资源数字序列信息”以与“海洋遗传资源”并列的方式纳入《协定》的第二部分，并达成了目标。最终，《协定》中对于海洋遗传资源的获取、利用和惠益分享等规定，都加入了“海洋遗传资源数字序列信息”作为补充。
在此之前，“海洋遗传资源数字序列信息”甚至没有出现在第五次政府间会议期间提交审议的草案中，正是在“77国集团和中国”要求下才得以纳入。正如古巴代表在第五次政府间会议续会上所提到的：“‘77国集团和中国’团结发展中国家的力量，是我们今天看到的条约与2022年8月几乎达成的版本完全不同的原因。正是这一群体的力量，使得有可能达成一个真正平衡的模式，分享利用海洋遗传资源和数字序列信息的惠益。”
四、平衡各方利益
“全球南方”巨大的内部差异性，决定了各国在关于国家管辖范围以外区域的海洋生物多样性保护的一系列问题上，存在一定的立场和利益诉求的分歧。在实践中，“全球南方”通过三方面的途径来协调内部的分歧。
首先，为“全球南方”内部实力较弱的部分国家提供机制和智力支持。有学者指出，并非所有“全球南方”国家都全程参与到谈判当中，部分发展中国家在围绕该问题召开的相关区域和国际会议中，参会程度与连续性较低、智力和技术支撑较少、参与意愿也有限，尤其是最不发达国家和小岛屿发展中国家。为弥补它们的参与度不足，“全球南方”通过“77国集团和中国”机制为其发声。
其次，“全球南方”内部也存在多个区域组织和基于特定利益关切形成的国家集团，比如非盟、加勒比共同体、小岛屿国家联盟等。这些组织和集团也十分活跃，积极参与《协定》进程，塑造磋商的方向，甚至形成了具有影响力的诉求流派。例如，在《协定》磋商进程中有几个特定的诉求流派——海洋利用派、海洋环保派、公平公正派、特殊需求派、多元关切派等。其中，特殊需求派就是以小岛屿发展中国家和加勒比共同体为代表，重点关注诸如传统知识、气候变化等个性议题。在这几个议题上，小岛屿发展中国家和加勒比共同体提出了符合其利益关切的原则和细则，其中部分得以在《协定》中体现。正视这些特殊利益关切，通过广泛磋商来协调分歧，而不是强求步调一致，是“全球南方”坚持多边主义原则的体现。
最后，“全球南方”国家在立场协调上注重特殊利益和共同利益的平衡，这体现在坚持自身核心关切的同时，尽力为共同体的整体利益做出让步。例如，在供 2022 年 8 月第五次政府间会议审议的、也是最后一次统计的案文提案汇编中，多数国家已经没有或很少提案，巴西、印度、古巴等都没有提案，中国、美国和欧盟分别只有2条、7条和7条。相比之下，印度尼西亚和委内瑞拉提案有 17 条和19 条，加勒比共同体和太平洋小岛屿发展中国家也有 15 条，其中主要关切是环境影响评价问题。增强和规范缔约方在国家管辖范围以外海域活动的环境影响评价，有助于这些国家从其管辖范围外的海洋资源中获得更多货币和非货币的惠益分享。然而，为了保障磋商的整体进度不受影响，这些国家最终做出妥协，并在《协定》文本正式达成后表示支持《协定》的尽快落地和执行。
五、推动《协定》落地
《协定》通过之后，其生效需要获得60个国家的批准，并在第60个国家批准后的120天生效。对此，世界自然保护联盟海洋主任明娜·艾普斯(Minna Epps)表示，我们现在的目标应该是使《协定》在2025年6月法国尼斯举办的联合国海洋大会上生效。要达成这一目标，仍然离不开“全球南方”的支持。从目前的情况来看，“全球南方”的整体团结不仅贯穿于谈判始终，还将继续体现在《协定》生效和落实上。
早在2023年3月第五次政府间会议续会结束后，智利代表就正式提议，将《协定》秘书处设在智利。时任智利外交部长安东尼娅·乌雷霍拉（Antonia Urrejola）指出，智利带着责任和信念提出这一建议，将《协定》秘书处带到智利就是将全球治理带入“全球南方”国家，《协定》旨在解决国际法中的一个非常重要的空白，智利希望成为其实施的核心参与者。《协定》由60个国家批准生效后，预计将在第一届缔约方大会上决定秘书处所在地，智利对此信心满满。《协定》在6月获得通过后，智利重申了其立场，建议将秘书处设立在智利的瓦尔帕莱索市，作为促进其快速实施《协定》并保证以“全球南方”为基础的管理结构。这体现了智利作为“全球南方”的成员，为全球海洋治理做出积极贡献的强烈意愿。
其他“全球南方”国家也对《协定》的通过表达了欢迎和支持，一些国家已开始付诸实践。古巴代表77国集团和中国指出，《协定》的通过是发展中国家在制定进步性协议方面的胜利，要肯定“全球南方”为确保其包容性惠益分享模式、数字序列信息共享以及“人类共同继承财产”原则纳入所做的努力。《协定》“开启了海洋保护和可持续利用的新时代”。
帕劳代表太平洋小岛屿发展中国家感谢所有参与方对这一进程的支持和对子孙后代的承诺，强调承认小岛屿发展中国家的特殊情况以及承认土著人民的传统知识的强有力的规定将加强海洋治理，认为落实和执行《协定》离不开资金和技术资源的支持，也欢迎私营部门和行为主体参与到执行工作当中，为此帕劳呼吁安排缔约方会议继续开展，讨论包括资金以及技术合作等问题。墨西哥外交部指出，墨西哥积极参与了谈判的所有阶段，展示了其在拉丁美洲核心集团中的领导力和对条约目标的承诺，呼吁各国和区域经济一体化组织尽快签署和批准《协定》，以确保其早日生效。巴西代表在全球环境基金理事会第 64 次会议上，推动理事会成员就建立全球生物多样性框架基金达成共识，扩大全球环境基金的职权范围，使其成为《协定》财务机制的一部分，全球环境基金还将支持各国批准《协定》并尽早采取行动。巴基斯坦国际法研究协会助理研究员拉斯·纳比尔表示，《协定》能否与现有海洋治理机制和谐共生还有待观察，对此“全球南方”国家不能坐视不管，要及时评估自身需求并实现承诺，同时“全球南方”也必须要相互帮助，继续取得经济和科技的进步，减小对“全球北方”发展援助的依赖性，这将成为《协定》中能力建设与技术转让部分最终能否取得成功的决定性因素。
可以预见，未来“全球南方”将继续在包括《协定》在内的全球海洋治理事务上发挥越来越具有引领性的作用。
六、中国立场和担当
作为“全球南方”的当然和重要成员，中国在《协定》所涉的各项议题上的立场与“全球南方”的整体立场保持高度一致，积极争取发展中国家的利益并注重特殊利益与全人类共同利益的平衡。中国认为，应坚持以协商一致的方式处理《协定》谈判中的各项议题；《协定》是对《联合国海洋法公约》的补充和完善，应符合《联合国海洋法公约》的目标和宗旨，遵循“不损害”原则，即不违背现行国际法和现有全球、区域和部门机制，不损害各国根据《联合国海洋法公约》享有的各项权利；在能力建设和海洋技术转让方面，中国主张遵循平等自愿、合作共赢的原则，并兼顾发展中国家的利益和需要；关于《协定》中的争端解决机制，中国也持有与其他“全球南方”国家相似的谨慎立场，即主张争端当事国应首先通过谈判协商解决，若谈判无效，可考虑在双方明确同意的基础上将案件提交给第三方程序，避免司法滥权。
中国在《协定》谈判过程中，十分注重与其他“全球南方”国家的合作。“77国集团和中国”机制是“全球南方”在《协定》磋商中进行协作的主要机制。从第三次联合国海洋法会议时期的77国集团机制变成《协定》磋商期间的“77国集团和中国”机制，是中国认同和支持“全球南方”并在其中发挥协调作用的有力体现。在《协定》谈判中，中方同样积极贡献智慧和力量，多次派出代表团参与各轮磋商，积极表达观点意见，不断增进共识，并且举办一系列相关国际研讨会，搭建国际交流平台，为《协定》通过做出了应有的贡献，得到了各方的肯定。
在《协定》达成一致的第五次政府间会议续会上，中国代表团在国际海洋法法庭咨询管辖权问题上的立场虽未能获得完全采纳，但中国代表团仍然建设性地参与折中方案的讨论和制定，维护“全球南方”国家利益的同时兼顾各国的利益平衡，使得《协定》如期达成。2023年9月20日，在《协定》规定的开放签署日，中国外交部副部长马朝旭在纽约联合国总部代表中国政府签署了《协定》，再次体现了中国对海洋保护和可持续利用的高度重视，以及对真正多边主义的践行和维护。在2022年12月《生物多样性公约》第十五次缔约方大会第二阶段会议上，中国作为主席国与各方共同确定《昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架》，意在与《协定》齐头并进，共同完善全球海洋生态治理。中国始终从人类共同利益和长远利益出发，积极推进海洋治理体系和海洋生态文明的全面建设，这体现了中国主动作为、发挥“全球南方”引领性作用的大国担当。
总之，中国参与《协定》磋商的具体实践是“海洋命运共同体”理念的具体呈现，在相当程度上兼顾“全球南方”国家和全人类的共同利益，也获得了其他南方国家的广泛认同。这再次印证了中国是“全球南方”不可或缺的重要一员，中国的支持是“全球南方”在国际海洋治理领域发挥重要作用的必要支撑。
综上所述，“全球南方”在《协定》谈判过程中展现了与历次海洋法会议不同的特点：一是“全球南方”展现出了很强的身份认同和集体凝聚力；二是“全球南方”有意识地运用“77国集团和中国”机制统一共识，协调立场，提高集体谈判策略的有效性；三是“全球南方”更加具有主导权意识，积极参与议程设置，提出一系列具有引领性的原则和规范；四是“全球南方”更加坚守多边主义、反对海洋霸权，注重特殊利益和共同利益的平衡，并致力于推动《协定》尽快落实生效，展现出维护全人类共同利益的担当。

文章来源：节选自《“全球南方”在国际海洋治理中的角色——以《海洋生物多样性协定》谈判为例》，原刊于《亚太安全与海洋研究》2023-11-08
作者：李聆群，南京大学国际关系学院副教授

李聆群：国际海洋治理中的“全球南方”

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