王刚：中国海洋治理体系建设的发展历程

学界已有研究者从海洋管理体制变迁的角度，对新中国成立后我国的海洋治理体系进行回顾和总结。仲雯雯将其分为初步形成国家海洋行政管理的三十年和初步形成海洋综合管理的三十年，史春林等回顾了1978年以来我国海洋管理体制改革历程，将其划分为改革起步阶段、改革深化阶段、改革创新阶段。借鉴学界既有的研究思路，本文延续中国海洋大学研究团队的既有观点，将其分为以下五个阶段，梳理新中国成立后我国海洋治理体系建设的发展历程。
成立期(20世纪60～70年代)。新中国成立后，我国海洋治理体系的建设，可以溯源至我国海洋行政机构的设定。1963年3月，国家科委海洋专业组在青岛召开会议，讨论和研究我国海洋科学十年发展规划草案。会议的一个成果就是建议为加速发展我国海洋事业，应成立国家海洋局统一管理国家的海洋工作。5月，由国家科委海洋专业组组长袁也烈牵头组织29名专家，联名向党中央、国务院写信，建议成立国家海洋局，统一管理和发展国家的海洋事业。1964年1月，国家科委党组根据专家们的建议，写信给时任中央书记处总书记邓小平，建议成立国家海洋局。专家们认为我国在海洋治理上，存在四个亟需解决的问题：一是海上活动安全没有保证，需要加强海洋灾害救助；二是海洋水产资源没有得到充分合理利用，需要加强海洋开发；三是对海底矿产资源储量和分布情况了解甚少，需要增加海洋勘探；四是国防建设和海上作战缺乏海洋资料，无法有效支撑海洋权益维护。1964年2月，中共中央正式批准在国务院下设立国家海洋局。1964年7月，国家海洋局正式成立。国家海洋局的成立，标志着我国海洋治理体系的初步形成。
% b/ \& `. ^. L7 P7 }4 N. `( K充实期(20世纪80～90年代)。这一时期，我国的海洋治理体系建设具有三个明显的特点：
# F4 g, s' w9 V% S4 l! o一是海洋行政主管机构(国家海洋局)的机构调整和权力隶属几经变迁。1980年9月，国务院、中央军委批转了国家科委《关于改变国家海洋局领导体制有关问题的报告》，改变了海洋局的权力隶属关系，从10月起，国家海洋局由海军代管改为国家科委代管；时隔三年，1983年的国务院机构改革中，国家海洋局又改为直隶国务院，并赋予其海域管理、海洋权益维护的综合管理职责。经此变迁，国家海洋局由原来主要负责海洋科研调查组织工作的事业机构，转变为国务院隶属下的管理全国海洋工作的行政主管部门。国家海洋局的内设机关设办公室、综合计划司、科学技术司、调查指挥司、环境保护司和物资装备司等，主要职责包括负责组织协调全国海洋工作，以及组织、实施海洋调查、海洋科研、海洋管理和海洋公益服务。但是在1993年的国务院机构改革中，国家海洋局又由国务院直属机构改为由国家科委管理的下设机构。
二是为地方海洋行政机构的成立奠定了良好的基础。早在20世纪80年代初，当时的五部委联合在沿海省(市)开展海岸带和海涂资源综合调查。为了更好地配合和促进这次综合调查，沿海各省(市)都成立了“海岸带调查办公室”。“海岸带调查办公室”作为一个临时性机构，成为沿海地方海洋行政机构的雏形。历时八年的综合调查之后，在当时的国家科委和国家海洋局的共同倡议下，“海岸带调查办公室”改为沿海各省市科委下面管理地方海洋工作的海洋局(处、室)等机构，并接受国家科委和海洋局的双重领导。1989年，国家海洋局确定了其直属的北海、东海和南海分局，以及10个海洋管区、50个海洋监察站的相关职责，从而形成了国家海洋局—海区海洋分局—海洋管区—海洋监察站的四级海洋管理体系。
, N. T6 G$ k# P6 Q. y% U0 }三是进一步强化了涉海行业管理。在充实期，涉海行业管理在四个方面得到完善和加强：(1)海洋港口及交通运输管理。当时的交通部门下设港务系统、航道系统和港务监督系统，进行海上航运的管理。成立了港务监督局(后又改称为水上安全监督局)，主管水上交通安全。截止1987年，我国在沿海港口组建14个交通部直属的海上安全局，沿海港监队伍扩大到一万余人。(2)海洋渔业的管理。这一时期除了加强了海洋渔业的立法之外，在机构建设上，也强化了海洋渔业管理，设立了主管渔业及渔政的渔业局，并隶属当时的农业部。渔业局下设渔业船舶检验局、渔政渔港监督管理局等，并在黄渤海、东海和南海设立了三个直属渔业局的海区渔政局。此外，沿海各省(市)以及地县也均设立了相应的渔政管理机构。(3)海盐生产管理。这一时期我国将盐业生产统一归属到国家轻工业局进行管理，在全国成立了中国盐业总公司、中国盐业协会。海盐在国家的统一规划下进行生产和销售。这一时期的海盐生产和销售，更多是突出盐业的统一管理，没有彰显海盐管理在盐业管理中的特性。(4)海洋油气生产管理。早在1964年，我国就开始了海洋油气勘探。1979年起，我国开始实行对外合作勘探，开发海洋石油天然气的政策，并据此成立了中国石油天然气总公司和中国海洋石油总公司，加强海洋油气的开发和生产，每个公司都下设有若干个海区公司。
发展期(20世纪90年代末～2012年)。1998年，国务院开展了一轮幅度较大的机构调整和改革，从而使得海洋治理体系进入到一个新的时期。1998年国务院改革的一个重要内容就是合并机构、精简人员、压缩部委数量。在这一改革理念的主导下，当时的国家海洋局整合为隶属国土资源部的国家局(国家局是1998年国务院机构改革的一个重要创建)。国家海洋局的相关职能进行了调整，确定为海洋立法、海洋管理和海洋规划三项主要职能，并将其基本职责发展为海域使用管理、海洋环境保护、海洋国际合作、海洋科技、维护海洋权益、海洋减灾等六个方面。这一时期，除了调整机构定位，完善海洋局的职能外，另一个重要的治理体系建设就是完善海洋执法体系。1999年，在前期大量铺垫和准备的基础上，最终成立了中国海监总队，负责全国的海洋监察执法，并与机构调整后的国家海洋局合署办公。随后不久，国家海洋局下辖的三个分局，也先后成立了北海区海监总队、东海区海监总队和南海区海监总队，并下设11个省(区、市)总队及其支队，负责查处违法使用海域、损害海洋环境与资源、侵犯海洋权益、破坏海上设施、扰乱海上秩序等行为。1998年，海关缉私队伍开始组建，1999年，成立了海关总署走私犯罪侦查局(后更名为海关总署缉私局)。一年后，即2000年，农业部成立了中国渔政指挥中心，统一管理和指挥全国的渔政渔监执法队伍，并下设中国渔政黄渤海、东海和南海三个总队。各个执法队伍的成立，最大限度地提升了我国海洋执法能力，也拓展了海洋治理体系。随着海洋执法队伍、海洋管理部门的不断增多，我国也开始注重综合协调体系的建设。2012年下半年，成立了中央海洋权益工作领导小组办公室，负责协调海洋局、外交部、公安部、农业部、军方等涉海部门的工作。
调整期(2013年～2017年)。2013年的国务院机构改革，重新组建国家海洋局，使得我国的海洋治理体系得到进一步调整。重新组建后的国家海洋局，在几个方面实现了突破。首先，成立了高层次的议事协调机构——国家海洋委员会。国家海洋委员会全面负责研究和制定国家海洋发展战略，并统筹协调海洋的相关重大事项。国家海洋委员会的具体工作，由国家海洋局负责。其次，整合海上执法队伍，成立了新的中国海警局，优化海洋执法体制。2013年的国务院机构改革和职能转变方案，将原来分别隶属于国家海洋局、农业部、公安部、海关的四支海上执法队伍进行了整合，成立了新的海上执法队伍——中国海警局。新成立的中国海警局接受国家海洋局的领导，公安部的业务指导。在2013年的“大部制”改革中，并没有对国家海洋局的隶属关系进行调整——国家海洋局依然是国土资源部下辖的国家局，但是它设立了高层的国家海洋委员会，并对执法队伍进行了整合，重塑了海洋执法体系，这预示了我国的海洋治理体系从半集中型的管理体制发展到了相对集中型的管理体制。

提升期(2018年至今)。2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，对海洋行政管理体制进行了较大程度的调整和改革，从而将我国的海洋治理体系推进到了一个新的时期。《深化党和国家机构改革方案》将原国土资源部的主要职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，原国家海洋局的职责，原国家测绘地理信息局的职责进行整合，组建成立了新的自然资源部(自然资源部对外保留国家海洋局牌子)，作为国务院组成部门。新成立的自然资源部，负责海洋开发利用的监督管理工作、海域使用管理工作、海岛保护和利用，并制定海域和海岛保护利用规划并监督实施；负责无居民海岛、海域、海底地形地名管理工作，制定领海基点等特殊用途海岛保护管理办法并监督实施；负责海洋观测预报、预警监测和减灾工作，参与重大海洋灾害应急处置。自然资源部取代原国家海洋局，成为海洋行政主管部门。
《深化党和国家机构改革方案》还将海洋生态环境保护的相关职责，整合进入新成立的生态环境部，从而实现海洋资源开发、监督，与海洋生态环境保护之间的制衡。此外，2018年的机构改革进一步理顺了海洋执法体制，改变了以往执法不力的局面。2018年的海洋行政管理体制改革，体现了我国在海洋综合管理的推进上发生了理念转移。以往学界所推崇的海洋综合管理，注意提升海洋行政主管部门的独立性和权力层级，注意维护海洋内部各行业管理的兼容性，注意强调海洋环境的独特性。而2018年的机构改革，不但没有提升传统意义上的海洋行政主管部门——国家海洋局的权力层级，反而予以取消，纳入自然资源部。并且强调陆域环境与海洋环境的一致性，海洋生态环境纳入生态环境部统一管理。这一新的管理体制，将对我国的海洋治理体系建设产生深远影响。

文章来源：节选自《中国海洋治理体系建设的发展历程与内在逻辑》，原刊于《人民论坛·学术前沿》2022年第17期
作者：王刚，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授