【海洋观点】北极理事会参与北极治理的角色表现

北极理事会内部因素构成的角色观念和外部环境变化生成的角色期望，共同作用塑造了北极理事会在北极治理中的角色表现。在内外驱动力的共同推动下，北极理事会通过科学引领北极治理议题、多方协调北极事务利益以及有序供给北极治理规范等路径方式积极参与北极治理，在北极事务中扮演了引领者、协调者、供给者的角色。
7 o# V) n8 i) i一、北极治理议题的引领者
北极理事会自成立以来，围绕“北极环境保护和可持续发展”议题，在应对新的挑战和机遇中担任引领者的角色。2009年北极理事会第六届部长级会议上通过的《特罗姆瑟宣言》肯定了北极理事会在北极治理议题中的领导地位，并强调要进一步加强北极理事会引领者的角色。
# `9 j( h3 f# q" E3 {3 g& K: a首先，随着气候变化对北极地区影响的加速，科学应对北极变化的核心议题受到北极理事会的关注。“科学先导”成为北极理事会参与北极治理的核心，科学治理自然作用于北极理事会“引领者”的角色表现上。各个工作组、任务组作为一种次级实体，是北极理事会在北极国际治理机制中践行科学治理路径的一种领导形态。以科学家为代表的认知共同体是北极理事会次级实体的构成主体，就相关北极治理议题达成共识，并通过发布报告的形式引导北极理事会相关合作议程的推进，从而间接推动各类行为主体的政策执行。北极理事会次级实体在组织架构上兼顾了“科学—政策—行动”的相互连通性，各工作组均设有主席、管理委员会以及指导委员会，因此工作组内部项目的执行以科学为先导，领导各类任务的执行。此外，从权力来源来看，工作组的合法性来自北极理事会部长级会议授权，主要职能是完成部长级会议确定的项目目标，对部长级会议负责并受其监督。
其次，北极理事会的引领者角色还通过定期举行的部长级会议及其宣言体现。北极理事会部长级会议作为最高决策和权力机构，在主席国任期即将结束时召开会议、发表宣言，对北极理事会近两年的工作进行总结，并制定下一阶段的工作规划。2009年第六届部长级会议上通过的《特罗姆瑟宣言》决定设立副部长级会议以应对部长级会议休会期间北极治理议题中的突发性事件，加强其在北极地区的政治影响力。
此外，轮值主席国机制实现了形式上对北极理事会领导权的有序分享。但由于北极八国对北极事务所关心的优先议题不同，不同轮值主席国上任期间，北极理事会的“引领者”身份也有所差异。不同主席国在任期间的优先议程既有延续性又各具独特性，使得不同阶段北极理事会的“引领者”角色呈现差异性与延续性并存的特点。
二、北极事务利益的协调者
5 b* ~8 j% m6 u# Z- L( H/ d实现北极“善治”的基本保障是治理公共产品的有序供给，即北极治理目标的实现程度与相关行为主体提供公共产品的能力和意愿呈正相关关系。而北极治理公共产品的提供者涉及国际社会、主权国家、地方政府及以相关组织、企业为代表的非国家行为体。提供者身份的复杂性、不同行为体之间“体量”以及利益所得的差异也会导致提供公共产品的能力和意愿各不相同，行为体之间必然会围绕谁来提供公共产品而讨价还价。北极理事会作为北极地区最重要的治理平台，所涉成员广泛，可以分为北极国家、永久参与者以及观察员三类。北极理事会为各类行为主体提供了参与北极治理的重要平台及相应的机制安排，以此协调北极利益攸关方间的利益诉求，满足行为体进行利益表达的需要，提高其参与北极治理的意愿，使其能够积极参与到一个相互认可的有效治理体系中来，以实现北极善治。
6 t/ B: ]& K7 V- Y0 j北极国家对北极理事会拥有绝对的参与权、话语权以及主导权，它们对自身北极事务利益的协调维护，主要体现在北极理事会的协商机制以及部长级会议与高官会议两方面。北极理事会的协商机制主要体现在北极国家间“协商一致”的决策原则，即北极八国不论实力如何，都对北极理事会的决定拥有一票否决权，这从根本上保证了北极国家的北极利益。北极理事会下设的部长级会议以及高官会议则分别作为最高决策机构与质询机构，通过定期召开会议、发表宣言等方式将北极国家的涉北极优先利益“嵌入”北极事务中，是北极国家维护北极利益，化设想为行动的重要渠道。
6 i- [% b- n0 f6 x; r对原住民组织而言，当前北极理事会已将因纽特人环极理事会、俄罗斯北方原住民协会、阿留申国际协会等六个原住民组织确定为永久参与者，既提高了原住民在北极事务中的地位，又扩大了其在北极理事会中的权利。北极理事会成立的初衷就是保护北极地区人类及其居住环境，而原住民作为北极地区的传统居民，自然被纳入到北极理事会的议题范畴内。为处理原住民组织事宜，北极理事会设立了原住民秘书处，它实质上是北极理事会秘书处下设的一个实体，职能主要涉及促进原住民组织与北极理事会的双向交流。 原住民秘书处的设立为北极原住民组织提供了参与北极治理的常态化渠道，赋予其参与及全面咨询的权利。
5 K2 |. }1 u. E6 W+ ^6 B对观察员而言，当前北极理事会已吸纳包括中国、日本、韩国、法国、新加坡等13个国家为北极理事会观察员。《观察员手册》从多个方面对观察员的职责和权利作了规定，给予了观察员列席会议权、陈述权、项目参与权以及分论坛倡议权。 基于以上权利，观察员能够获得相关北极事务信息，合理陈述有关北极治理的观点，参与、协助工作组项目的开展，以及依据自己的利益诉求发起相应的分论坛，进而与其他北极利益攸关方加强彼此之间的协调互动，主动承担相应的责任与义务。因此，北极理事会是观察员构建“北极身份”、深度参与北极治理的重要渠道和平台。
三、北极治理规范的供给者
北极治理规范供给的有效性是北极治理的基本保障，是确保北极地区秩序的关键。北极理事会作为北极治理规范的重要供给主体，围绕北极环境保护与可持续发展的相关议题，基于内部角色观念形成的“治理共识”,依托现有的运行机制，采取循序渐进的方式对北极治理进行规范设计。
; f" R6 x9 _% i3 \2 b2 M4 }+ h/ N传统上，北极理事会通过召开部长级会议的方式发表一些不具有强制约束力的宣言、倡议，以相对“柔和”、灵活的方式引导各类治理主体参与北极治理。同时，北极理事会下设的工作组、任务组会发布相关北极科学报告，这也是表达关切、推动工作的重要“软法”性成就。
北极自然环境和政治态势的变化，使得国际社会对北极治理规范的需求发生转变，北极理事会逐步围绕一些议题推出了具有一定约束力的“硬法”。2011年，北极理事会通过首个具有法律约束力的协议——《北极海空搜救合作协定》,这是其对权威性治理规范的首次突破。此后，北极理事会又分别于2013年和2017年通过了《北极海洋油污预防与应对合作协定》和《加强北极国家科学合作协定》,进一步实现了对权威性规范的供给，推动北极治理规范从“软法”模式向“硬法化”方向转变。北极理事会还积极推动《极地水域航行船舶国际准则》等权威性规范在北极治理进程中的实施，实现治理规范的自我更新和完善，以及从单一的北极环保规范供给方向跨议题领域规范供给方的升级。
4 }9 Z! _% ]4 q) Y# u随着全球化、信息化时代的到来，北极治理已经“嵌入”全球治理的总体框架下，核心是构建一套具有普遍约束力，且受到区域内外行为体共同认可的治理规范，进一步为各类北极利益攸关者参与北极治理提供信息服务、明确参与准则，以有效应对全球化时代下北极事务的跨区域性影响。北极理事会对北极治理规范的供给不仅能够降低国家间合作的预期成本，更能带来丰厚的边际收益，为实现北极“善治”提供有效的制度框架和行动路径。
文章来源：节选自《角色理论视阈下的北极理事会及其作用研究》，原刊于《边界与海洋研究》2022年第4期
& G9 j" s9 v5 O0 |3 p作者：孙凯，系中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授；李文君，系中国海洋大学国际事务与公共管理学院学生