贾宇：中国对制定《联合国海洋法公约》的贡献

联合国曾主持召开过三次制定海洋法公约的重要会议。1958年第一次联合国海洋法会议通过了日内瓦海洋法四公约20，但未能对领海宽度达成一致。第二次会议无果而终。世界对第三次联合国海洋法会议寄予厚望。中国作为第三世界的代表，在整个会议期间通过多种方式发挥积极作用，紧密团结亚非拉发展中国家，在很多事关中国和广大发展中国家切身利益的海洋法问题上主动作为，为以《公约》为代表的现代海洋法制度的创新性发展做出了贡献。

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一、关于领海宽度的问题

领海宽度是一个“历史悠久”的问题。美英等海洋大国坚持并在国家实践和对外关系中积极推行3海里的领海宽度，以图获得广泛承认。到1958年2月第一次联合国海洋法会议时，尽管关于领海宽度国家的力量对比已经发生了变化——主张超过3海里领海宽度的国家已多于坚持3海里的国家，但《领海及毗连区公约》仍未能规定领海的宽度。彼时，参加会议的台湾当局仍坚持1931年民国政府公布的3海里领海宽度。

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1958年，在台湾海峡危机的背景下，出于维护中国主权、安全和海洋权益的实际需要，9月4日，全国人民代表大会常务委员会第一百次会议批准《中华人民共和国政府关于领海的声明》（以下简称《领海声明》）。尽管第一次联合国海洋法会议未能就领海宽度达成一致性条款，但《领海声明》确定中国的领海宽度为12海里，划定领海基线采用直线基线法。同年9月14 日，越南总理范文同照会中国国务院总理周恩来，表示越南政府“承认和赞同”中国的领海声明，并“尊重这一决定”。《领海声明》“以国际法为依据，为美国武装干涉中国内政的政策和行为设置了难以逾越的法律障碍”，维护了新中国的主权和海洋权益，率先实践了发展中国家扩大海洋管辖权的合理主张。12海里的领海宽度，代表了海洋法的发展方向，也为中国参加第三次联合国海洋法会议关于领海宽度问题的讨论奠定了基础，从国家实践的角度促进了国际海洋法中重要的领海制度的发展。

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在第三次联合国海洋法会议中，中国把领海权问题上升到十分尖锐和重要、必须妥善解决的重大原则问题的高度。一是谴责帝国主义在海上横行霸道、肆意侵略，反对和批判超级大国侵略别国领海、掠夺他国资源、从海面到海底全面扩张的海洋霸权和掠夺政策，以及对广大亚非拉国家的主权和经济利益构成的严重威胁和巨大损害。二是主张领海宽度是国家主权范围内的事，“规定领海权的范围是各个国家的主权”。沿海国有权根据自己的地理条件、国家安全和民族经济利益的需要，合理地确定领海和管辖权的范围。三是主张公平合理地解决海洋权问题，同一海域的国家平等和对等地进行领海界限的划定。

第三次联合国海洋法会议最终确立了12海里的领海宽度。《公约》明确规定沿海国“有权确定其领海的宽度”，直到不超过领海基线向海12海里的界限为止。《公约》的有关规定表明中国和第三世界国家主张的合理性。

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二、关于军舰无害通过权问题

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第三次联合国海洋法会议期间，有很多正式和非正式提案对军舰无害通过问题进行了广泛的讨论。美英等海洋大国主张包括军舰在内的所有船舶都享有无害通过权。发展中国家则坚持外国军舰通过领海既须事先准许，也须通知沿海国。包括中国在内的30个国家提出的共同提案，还要求增加关于“安全”的规定。然而，较早期会议产生的《非正式单一协商案文》主要反映海洋大国的立场。

中国在无害通过问题上的立场是1958年《领海声明》的延续。在当时的国际环境和新中国自身的实际条件下，1958年《领海声明》所考虑的重要问题之一是“对外国军舰和飞机应如何限制其自由通过”领海，“必须限制军事大国在别国领海和领空中的自由活动” 。在中国参加第三次联合国海洋法会议时，这种国际环境的约束依然没有根本性的改变，中国需要面对并与美苏两个超级大国的海洋霸权主义做斗争。

《国家管辖海域工作文件》清楚表述了中国关于“无害通过”的含义及适用和管理的一般立场：（1）无害通过是指不损害沿海国的和平、安全和良好秩序的通过；（2）外国的非军用船舶可以无害通过领海；（3）外国军用船舶通过领海，应事先通知沿海国的主管机关或经沿海国主管机关事先许可；（4）沿海国可以制定和公布对领海进行管理的必要的法律和规章，外国船舶和飞机通过沿海国的领海及其上空应该遵守。29概言之，中国主要从船舶的性质、领海安全的角度，将无害通过区分为商船的无害通过和军舰的无害通过：外国商船可以无害通过领海，但外国军舰应事先通知、事先得到批准或许可。沿海国领海范围内的海峡亦同。

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从1978年第七期会议开始，除进行大会发言阐述中国立场外，中国还通过和其他发展中国家提出联合提案、共同提案和正式修正案、加入其他国家的非正式建议等方式，从军用船舶和一般商船性质上的差别、沿海国领海的“安全”问题等角度，要求在条款草案中增加有关军舰无害通过领海应事先获得沿海国批准或事先通知沿海国的内容。中国代表在1982年通过公约时再次重申上述立场。大会主席在全体会议上发表的有关声明，同中国代表团在会议期间反复阐述和重申的内容具有一致性。中国和其他发展中国家对军舰无害通过问题的坚持，也是为《公约》讨论和制定相关条款作出的贡献。

关于军舰在领海的无害通过，中国一贯要求事先的明确同意。在不同的历史时期，这种“同意”是有细微差别的：最初表现为“许可”，在20世纪的80—90年代中表现为“批准”。实践中，主要是对美国军事船舶擅入中国领海行为的批驳、抗议、跟踪监视和驱离。

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三、关于专属经济区和大陆架问题

中国认为，沿海国可以在本国领海之外划定从领海基线量起不超过200海里的专属经济区，经济区内从水域到海床和底层的一切自然资源均属该国所有。沿海国在经济区内可以行使保护、利用、探测和开发上述资源的专属管辖权，其他国家在沿海国经济区内的权利、邻国之间经济区的划界等，与后来《公约》的规定基本一致。

关于专属经济区的性质，中国驳斥了有些国家关于“经济区是公海的一部分”的发言，坚持“专属经济区是国家管辖范围区域，不是公海的一部分”“当然，在专属经济区内，应当保证正常的航行、飞越不受阻碍，保证电缆、管道在不影响沿海国行使权利的条件下敷设、使用”。中国既反对把专属经济区看作是公海的一部分，也主张应将专属经济区与领海相区别，这正是后来《公约》所创立的专属经济区的独特性质。

较之大陆架制度，专属经济区是第三次联合国海洋法会议激烈讨论的问题，二者在空间上有一定的重合性。关于专属经济区与大陆架的关系，中国主张沿海国是否有权在领海以外划定专属经济区“是一个带有原则性争论的问题”。中国赞同专属经济区与大陆架是两种不同的制度，前者不能取代后者。这对于具有闭海或半闭海特征而难以充分行使专属经济区和大陆架权利的中国而言，不惮于将来可能需要划出专属经济区和大陆架上下两条线，体现了最大限度地维护海洋权益的预见性。

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第三次海洋法会议对大陆架问题进行了热烈的讨论。中国在会议期间的立场主要包括以下几点：（1）坚决主张按照自然延伸原则确定沿海国大陆架的范围。（2）对公约草案第76条大陆架的定义提出修改意见，第1款改为：沿海国的大陆架……“扩展到不超过大陆边的外缘”；第3款改为“大陆边……一般地由陆架、陆坡和陆基构成”。虽只几字之差，但内涵和外延有异。既较好地结合了中国海域的自然特征，也为可能的“特殊情况”预作铺垫。（3）当地质的大陆架的宽度不足200海里时，在不妨碍自然延伸原则实施的条件下，有关沿海国可将其大陆架扩展到200海里，中国没有反对这个主张，体现了合作的态度。（4）支持爱尔兰关于根据自然延伸确定大陆架范围的原则及确定大陆架外部界限的两种测算方法，与时俱进地调整了立场。（5）自然延伸是划分沿海国大陆架的基础，海岸相邻或相向的国家应通过谈判协商，在公平原则的基础上，考虑一切有关情况进行大陆架划界。

虽然《公约》第76条关于大陆架的条款并未完全采纳中国的意见，但基本上是以自然延伸原则为基础，包含了中国关切的主要因素。《公约》通过的案文提出“公平的解决办法”，是“公平原则”集团和“中间线”集团妥协的产物，部分地反映了中方的意见。中国的修改意见更合理，“可以使大陆架定义更为确切和科学”，且具有一定的灵活性。中国的立场和主张同《公约》关于大陆架定义的精神是一致的，对于大陆架制度的更新发展是有所贡献的。

四、关于海洋环境的保护问题

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早在参加第三次联合国海洋法会议期间，中国就从“保护海洋环境，是关系到世界各国人民健康和经济发展的一件大事”的高度，提出有效防止和控制海洋污染的主张。作为拥有漫长海岸线的国家，保护海洋环境对于中国具有重大和深远的意义。会议期间，中国在保护海洋环境问题上的立场主要包括：（1）谴责海洋大国特别是超级大国将废弃物和有毒物质倾泻入海、污染越来越多的海域，破坏海洋生物资源，严重威胁各国人民健康和生命安全；（2）沿海国完全有权也有必要对邻接其领海的一定范围内的海域进行直接的管辖，以防止和控制海洋污染，保护人民健康、安全和经济发展；（3）针对局部海域海洋污染的特殊性，主张各相关沿海国根据具体条件，制定相应措施和规则；（4）提出尊重沿海国权利、履行各国责任、建立国际管制三项有效防止和控制海洋污染的具体主张。

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五、关于海洋科学研究问题

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《海洋科研工作文件》比较清楚地阐明了中国对有关问题的立场。中国代表团还在大会发言中进一步提出了关于海洋科学研究的一般原则。在与阿尔及利亚、巴西等15国共同提交的《关于从事海洋科学研究要求同意的条款草案》中提出：“凡按照本公约规定，要求某一沿海国对在其主权和国家管辖范围以内的海域从事海洋科学研究予以同意时，应先得到该国的明确同意，然后才从事这种工作。”中国赞同一些亚非拉国家长期协商形成的56国海洋法清单，认为这个清单反映了大多数国家的意见，可以成为讨论的良好基础。中国决定参加作为该清单的共同提案国。

中国关于海洋科学研究问题的主要立场包括：（1）未经同意，任何外国不得在沿海国的领海进行任何研究。（2）外国在沿海国的专属经济区等管辖海域进行海洋科学研究必须事先得到沿海国的同意，且应严格遵守沿海国的法律和规章。沿海国应对同意进行的海洋科学研究提供必要的便利。（3）沿海国有权参加在其领海和管辖海域内的科学研究、得到资料和样品，成果的发表应先征得沿海国的同意。（4）在国际海底区域进行科学研究，应专为和平目的，并应由拟将建立的国际机构管理。（5）各国应在相互尊重主权和平等互利的前提下，促进海洋科学研究的合作。

中国的主要立场与后来通过的《公约》案文是基本一致的。《公约》的有关规定是中国反击某些域外国家的军事船舶到中国周边海域抵近侦察的国际法依据。

六、关于“国际海域”和国际海底区域问题

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在传统的领海公海两分法之外，出现了专属经济区、专属渔区、承袭海等新概念。为了避免继续简单沿用“公海”这一概念给人造成错误印象，《国际海域原则文件》中使用了“国际海域”的概念。“国际海域”概念的核心内容包括：（1）代替过去的“公海”，指称“位于各国管辖范围以外的一切海域”；（2）国际海域及其一切资源，原则上属于世界各国人民所共有；（3）对国际海域的利用不得妨碍其他国家的正当利益和各国共同利益；（4）规范和管制在国际海域的捕鱼活动，禁止滥捕和其他违反渔业资源养护规章的行为；（5）人类共同继承财产原则不仅应适用于国际海底区域，也应该适用于国际海域及其资源。中国的上述建议在《公约》条款中有一定程度的体现。随着《公约》的生效，“国际海域”作为一个过程概念，其存在价值主要在于客观反映缔约谈判的全貌。

在以《公约》为代表的现代国际海洋法制度已经确立的情况下，美国《海军行动法指挥官手册》（以下简称《手册》）“出于海上行动目的”，将世界海域分为两部分，一是处于沿海国主权之下的内水、领海和群岛水域，二是包括毗连区、专属经济区水域和公海的“国际海域”。《手册》使用“国际海域”的概念，指代所有不属于沿海国主权的海洋区域。“领海之外所有的海域都是国际海域，国际社会可以行使公海的航行和飞越自由。国际海域还包括毗连区。”50显然，《手册》刻意模糊沿海国享有主权权利和管辖权的专属经济区与公海的区别，甚至将毗连区也归入所谓“国际海域”之列。特别是美国国务院发言人将台湾海峡界定为“国际海域”，因而适用公海自由原则，意在为操弄涉台问题、威胁中国的主权和安全制造借口。

关于国际海底及其资源问题，中国认为有必要建立一项国际制度，以适用于国家管辖范围以外的海底区域及其资源，确保这个区域及其资源不论是“人类共同继承财产”，还是“各国人民所共有”，都不能允许海洋霸权主义国家任意霸占和掠夺。中国原则上同意在《关于各国管辖范围以外的海床洋底与下层土壤的原则宣言》（以下简称《宣言》）的基础上建立国际海底制度，赞同《宣言》关于保证海底区域的和平利用、建立适用于该区域及其资源的国际制度并成立适当的国际机构进行管理、任何国家和个人不得以任何方式将国际海底区域的任何部分据为己有等内容。

中国在会议发言中提出了关于国际海底制度的八项原则，主要观点包括：国际海底区域及其资源属于世界各国人民所共有，任何国家或个人不得据为己有，世界各国公平合理地分配开发资源的收益，特别照顾发展中国家的需要；应当合理管理区域及其资源，反对超级大国的垄断和操纵。国际机构的活动不应损害沿海国家的权益和利益，管理对象不仅包括海底资源的探测和开发，也应包括科学研究等其他活动；保证国际海底区域的和平利用，禁止核潜艇活动和设置包括核武器在内的一切武器；对国际海底资源的管理范围包括一切矿物资源和生物资源；保护海洋环境，防止污染等。尽管中国认为“国际机构对国际海底区域的科学研究、探测，以及资源的开采应该具有管理权力”，但也警惕“它不应该有超国家的权力，也没有相当于国家所享有的主权或管辖权”。

中国的“八项原则”精神与《公约》及《执行协定》确立的“区域”制度的主要内容是基本一致的。特别是“八项原则”还提出将生物资源也纳入拟将建立的国际机构和制度的管理范围之内，具有超前性和预见性。

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七、关于群岛整体性及海洋争端解决等问题

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岛屿、群岛特别是群岛基线问题，是第三次联合国海洋法会议热烈讨论的问题。包括印度尼西亚、菲律宾、斐济等国在内的群岛国集团在争取建立特殊的群岛制度方面发挥了重要作用。群岛国集团一方面寻求77国集团的支持，另一方面与美英等海洋强国妥协，放弃了与数量不多的拥有远洋群岛的大陆国家的合作，使群岛问题与大陆国家的远洋群岛问题剥离。从第四期会议开始，关于群岛问题的讨论只涉及群岛国制度，最终结果体现在《公约》第四部分“群岛国”。

关于群岛问题，中国的立场主要体现在《国家管辖海域工作文件》中。“岛屿相互距离较近的群岛或列岛，可视为一个整体，划定领海范围”。关于岛屿、群岛及其领海范围的划定问题，一是认为相互距离较近的群岛或列岛可以视为一个整体，二是这样的群岛或列岛可以整体地划定领海范围。但对“距离较近”的具体标准未予阐述。

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关于海洋争端的解决问题，尽管中国没有单独或共同提交提案，也没有提出工作文件，但在几次会议发言中表达了关于海洋争端解决问题的立场：（1）解决争端问题关系到每个国家的主权，国家没有将海洋边界争端提交第三方拘束性解决的一般义务。任何强制解决争端的程序，只能在主权国家自愿原则的基础上才能适用，自愿原则是中国的原则立场。（2）由有关当事国在互相尊重主权和领土完整的基础上，通过谈判协商解决其间有关海洋法的任何争端，是解决争端的主要途径，符合联合国宪章的宗旨和目的。53在自愿的基础上，有关国家也可以协议选择其他和平方法。（3）实行强制管辖的争端解决程序，应当遵循主权国家自愿的原则，不能无条件地强加于所有的主权国家。中国不同意非正式单一协商案文中关于海洋法庭强制管辖权的规定。要求一个主权国家无条件地接受一个国际司法机构的强制管辖，违反国家主权原则。（4）关于缔约国未以特别声明的方式在海洋法法庭、国际法院、仲裁法庭和特别程序制度中选择一个或以上程序，则视为接受国际法院或海洋法法庭的管辖，结果是将强制管辖无条件地适用于所有主权国家，中国要求按照主权国家自愿原则加以修改。（5）如就争端解决问题做出规定，可作为单独的任意签字议定书，由各国自行决定参加与否而不必列入公约文本。

《公约》第十五部分“争端的解决”包括了“导致有拘束力裁判的强制程序”，包括国际海洋法法庭、国际法院、仲裁法庭和特别仲裁法庭。2006年8月25日，中国依据《公约》第298条的规定做出书面声明，将涉及海域划界等事项的争端排除适用于包括仲裁在内的强制争端解决程序。然而，2013年1月22日，菲律宾对中国提起《公约》附件七仲裁。尽管中国政府多次严正阐述“不接受、不参与”仲裁和“不接受、不承认”裁决的基本立场，但未能阻断仲裁程序的进行和裁决的发布。2015年10月29日和2016年7月12日，仲裁庭先后发表关于管辖权和可受理性问题的裁决、剩余管辖权问题和实体问题的最终裁决，否定中国的权利主张，支持了菲律宾的几乎所有实体诉求。

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总之，虽然在《公约》具体条文中的直接体现不多，但中国全面参加制定《公约》的第三次联合国海洋法会议，充分阐明中国立场，紧密团结广大发展中国家，反对海洋霸权主义，既积累了宝贵的经验，也以丰富多样的方式为塑造新海洋法律秩序做出了独特的贡献。

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文章来源：节选自《塑造国际海洋法律秩序的中国贡献——纪念《联合国海洋法公约》开放签署40周年》，原刊于《亚太安全与海洋研究》2022-09-05
) y* [' t6 h/ @) W& E& W2 @! P! T5 U作者：贾宇，自然资源部海洋发展战略研究所副所长