郭婧等：基于SWOT要素交叉分析南极海洋保护区的未来发展

SWOT要素交叉分析法在要素本身和要素间进行分析和交叉分析，归纳生成相应的战术。针对规划地区自身的优势和限制，以及所面临的外部的机遇和挑战，进行单要素的归纳，得出初步的战术。而后再通过各要素间的交叉分析，对上述某些战术进行加权，同时通过复合要素的“碰撞”，制定出利用优势、克服限制、抓住机遇、迎接挑战等战术。
一、优势与机会交叉分析——SO交叉分析
4 D# S5 Q/ I- xSO交叉分析是自身优势与外部机会各要素间的交叉分析，制定利用机会发挥优势的战术。南极海洋保护区平衡“养护”与“合理利用”的优势主要在于:南极海洋保护区自然资源丰富，不仅是各国的经济利益着眼点，也关乎全人类的共同利益;机会主要在于:随着南极地区环境污染问题的日益严峻以及人类在南极地区的活动范围不断扩大，南极地区的关注度日益提升。将南极海洋保护区平衡“养护”与“合理利用”的优势与机会因素交叉分析，抓住机会发展优势，笔者建议在南极海洋保护区加强全球合作。
全球化是不可阻挡的历史潮流，各国在资源利用方面互相渗透、互相影响的趋势日益明显。由于1959年签订的《南极条约》冻结目前南极领土所有权的主张，南极海洋保护区的建设将涉及全人类的共同利益，其管理也需要全球进行合作。目前南极地区环境日益恶化，可以通过全球对南极问题的关注，进一步加强南极海洋保护区的全球合作。
首先，南极海洋保护区可以采取贸易措施对进入国际贸易的产品进行限制和追溯。类比IUU的管理措施，销售市场国和补给国可以对违反的国家或船队采取禁止其销售和补给的措施，减少破坏海洋保护区的行为。如近年来包括巴拿马在内的6个国家被养护大西洋金枪鱼国际委员会禁止进口金枪鱼产品，禁止进口的产品包括大眼金枪鱼、剑鱼和蓝鳍金枪鱼。
其次，可以建立犬牙鱼捕捞文件计划(CDS)、船舶监测系统、船舶黑名单制度。犬牙鱼捕捞文件计划使得犬牙鱼从捕获地到消费全过程中附带一份证明文件，这份证明文件证明犬牙鱼来源的合法性。犬牙鱼产品必须满足CDS的条件才能参与市场流通，否则其将被禁止上岸甚至会被没收。船舶监测系统可持续追踪捕鱼船舶航速、方向与位置，防止出现违法的行为。船舶黑名单制度通过将违法的船舶列入黑名单，禁止其从事一系列行为，以规范船舶行为。
: h" D0 e' i* j, L' }二、优势与威胁交叉分析——ST交叉分析
8 T% Q9 b8 h: I" \9 MST交叉分析是自身优势与外部威胁各要素间的交叉分析，利用自身优势消除或回避威胁。南极海洋保护区平衡“养护”与“合理利用”的优势在于:南极海洋保护区自然资源丰富，不仅是各国的经济利益着眼点，也关乎全人类的共同利益;威胁主要是:反对“合理利用”的国家的阻挠、非缔约方的违法行为以及执行监管与违法惩戒措施不力。将南极海洋保护区平衡“养护”与“合理利用”的优势与威胁因素交叉分析，利用优势减少甚至消除威胁，南极海洋保护区可加强非缔约方法律责任与加强保护区合作强制约束力。
, T/ _: l, `& \1 H; R& G2 I1．加强非缔约方的法律责任
南极海洋保护区可以从中西部太平洋渔业委员会的实践中借鉴经验，根据《中西部太平洋高度洄游鱼类种群养护和管理公约》第32条第4款和第5款的规定，“委员会成员应，单独或联合要求有船在公约区的本公约的非成员完全合作以执行委员会通过的养护和管理措施，并确保这类措施适用于公约区内的所有渔业活动。本公约的这类非成员从参加捕捞所得利益应与其为遵守关于有关种群的养护和管理措施所作承诺及遵守养护和管理措施的情况相称”和“本公约的非缔约方，可在提出要求时，并顾及委员会成员同意和给予观察员地位有关的议事规则的情况下，被邀请作为观察员参加委员会的会议”。2004年在中西部太平洋渔业委员会会议上将合作非成员“从参加捕捞所得利益应与其为遵守关于有关种群的养护和管理措施所作承诺及遵守养护和管理措施的情况相称”的规定具体化，确定了审议合作非成员的标准、申请流程、权利与义务。之后，一系列合作非成员的行动开始得到执行，2010年合作非成员的财政义务也被纳入规定内容。目前，中西部太平洋渔业委员会已授权12个国家合作非成员的地位，不仅使中西部太平洋海域获得更多渔业利益，也使相应国家的渔业需求得到满足。因此，南极海洋保护区加强非缔约方的法律责任可以分为两个阶段:第一阶段，将非缔约方参与捕捞的权利与其应遵守的相关养护与管理措施的义务以文本形式具体规定，以合作的方式，要求非缔约方报告履行情况，以促进非缔约方尊重并遵守管理措施。第二阶段，待有一定数量的非缔约方参与，非缔约方的法律责任得到一定落实后，将合作非缔约方的财政义务也纳入规定，将非缔约方的法律责任规定得更为具体、更为有效。
1 M) X) e( J7 T, Q4 k2．加强保护区合作强制约束力
3 x/ p* t8 q. Z4 Y% H南极海洋保护区的强制约束力是否可以通过建立强权机构或者以现存的机构IMO或CCAMLR来规范公约的制定，对违反规定的行为采取强制的惩戒措施?笔者认为加强强权机构对公约的法律约束力不可行，理由有二:首先，国际社会不同于国内社会，国际法在很大程度上是一种“弱法”，强权机构难以有效地对违约方采取制裁措施。其次，强权机构倘若运行不当，还可能沦为大国操纵国际社会的工具，破坏国际社会的法律秩序。因此，笔者认为可通过全球层面的立法与相关区域国家合作相结合的方式加强保护区合作强制约束力。首先，可以参考《鱼类种群协定》的立法模式，在南极海洋保护区进行全球层面的立法，确立一个对所有地区和国家普遍适用的一般法律原则。制定一般法律原则的过程可能存在一定阻力，其制定可循序渐进，从鼓励性规定向强制性规定过渡，从原则性规定向具体规定过渡，逐步建立起完善的全球层面立法。其次，相关区域国家的合作不仅应当遵守全球层面的立法规定，也应当符合一般法律原则，包括预防原则、科学方法原则、适应性管理原则等。如此可以实现保护区合作强制约束力的点面结合，不仅有一般法律约束，也在重点区域有相关深入约束。
3 R5 ?7 V9 w$ h- G& a三、劣势与机会交叉分析——WO交叉分析
- A. n2 A7 ?  ^6 y3 fWO交叉分析是自身劣势与外部机会各要素之间的交叉分析，制定利用机会克服自身劣势的战术。南极海洋保护区平衡“养护”与“合理利用”的劣势在于:科研检测规定过于抽象以及缺乏一定法律基础;机会在于:随着南极地区环境污染问题的日益严峻以及人类在南极地区的活动范围不断扩大，南极地区的关注度日益提升。将南极海洋保护区平衡“养护”与“合理利用”的劣势与机会要素交叉分析，利用外部机会克服劣势，南极海洋保护区应将科研监测与预警方法相结合并加强法律建设。
1．科研监测与预警方法相结合
! h/ J% r# M! Q; ]/ f: Q/ z目前对科研检测的内容规定不够具体，缺乏实践价值。欧盟的《海洋战略框架指令》为海洋保护区的科研监测工作建立了具体的标准和科学描述体系，其目的在于使欧盟范围内的海洋环境在2016年前达到“良好环境状态”，对此在科学研究执行阶段和环境评估方面都作出了具体的规定。在科学研究执行阶段需制定具体的方案说明措施的执行内容以及措施将对促进达成“良好环境状态”的作用。环境评估方面首先，要求成员国在《海洋战略框架指令》附件一规定的描述因子基础上制定描述环境状态的规格参数表;其次，初步环境评估要根据附件三所列指标综合考虑海域基本特征、经济和社会等多方面指标;最后，在之前的基础上建立综合性的环境目标和相关指标体系。
与《海洋战略框架指令》相比，《总体框架》在科研监测规定方面存在许多不足之处。首先，在科学研究执行阶段，《总体框架》没有要求制定具体的执行方案说明措施该如何执行以及将如何达成海洋保护区的目标，没有明确科研监测计划的具体分工和项目设置使科学研究的执行无章可循;其次，在环境评估方面，《总体框架》没有建立一个科学指标体系，不仅没有要求对现今的海洋保护区采集环境和生物底本数据，也没有提出环境评估应考虑哪些因素，如何评估海洋保护区的目标是否达成。
0 b% O  o- t( _# d% g因此，为平衡“养护”与“合理利用”，应建立定量的科研监测计划并与“预警原则”相结合来衡量南极海洋保护区的“合理利用”水平。“预警原则”指的是“在环境、基因生物等领域，即使是安全隐患尚无足够的科学根据，但以免一旦发生危险造成严重的或不可逆转的后果，需采取谨慎态度以避免危害”。首先，在科学研究执行阶段，应要求制定具体方案对措施的内容和执行情况进行规定，具体明确分工科研检测计划的工作和项目，使得工作有计划有条理地开展;其次，在环境评估方面，先收集南极海洋保护区内环境和生物底本数据，在底本数据地基础上明确环境评估地考虑因素，建立一个综合的科学指标体系;最后，将科研检测计划与“预警原则”相结合。一旦发现出现即将超过“合理利用”水平的情形时应运用预警方法，及时通知有关人员采取措施，停止相关不适当的行为，促进南极海洋保护区的合理利用。同时，适用预警方法的时候不仅要考虑科学因素，而且要考虑养护措施的投入和产出比例、技术能力、经济社会价值等。
2．加强法律建设
, `* k' G3 [2 P! {* l. O目前关于南极海洋保护区仅有CAMLR公约和《总体框架》两项专门规定，这两项规定都只提供南极海洋保护区建设的一般法律框架，没有提供具体的规定。使得各成员方在“养护”与“合理利用”之间的关系、海洋保护区的概念等方面存在着分歧。加强南极海洋保护区的法律制度建设刻不容缓。首先，应征求各方意见，在协商一致、互相讨论的基础上明确相关概念，例如海洋保护区、“养护”与“合理利用”关系。其次，应在法律制度层面建立科学指标体系，为科研监测工作提供法律基础。最后，在法律制度上可以进一步对合作非成员方进行具体规定以促进非成员方的合作。
8 ]" h' V2 L# r/ `四、劣势和威胁交叉分析——WT交叉分析
0 i; E% v6 g! h) \- l2 L! ~WT交叉分析是自身劣势和外部威胁各要素之间的交叉分析，找出最具有紧迫性的问题根源，采取相应措施来克服自身限制，消除或者回避威胁。南极海洋保护区平衡“养护”与“合理利用”的劣势在于:科研检测规定过于抽象以及缺乏一定法律基础;其威胁主要是:反对“合理利用”的国家的阻挠、非缔约方的违法行为以及执行监管与违法惩戒措施不力。通过将南极海洋保护区平衡“养护”与“合理利用”的劣势与威胁因素交叉分析，发现当前最紧迫的问题，采取措施克服劣势，消除或回避威胁。
) Y1 D, F) [  p( M% s根据上述问题，笔者建议南极海洋保护区建立许可证制度。原因有二:第一，建立许可证制度对科研检测水平的要求与当前南极海洋保护区科研检测水平相当。许可证的发放应考虑到不同地区生态环境的脆弱性，并且可以在当前南极海洋保护区的区域划分基础上进行适当调整确定许可证的发放区域。例如目前罗斯海保护区分为不允许商业捕鱼的普遍保护区、允许磷虾监管捕捞的磷虾研究区和允许有限的捕鱼活动的特别研究区。许可证的发放情况可以参考上述区域划分。目前南极海洋保护区的科研检测水平满足建立许可证制度对科研检测水平的要求。第二，建立许可证制度适当兼顾反对“合理利用”国家的呼声，是一种反对国与支持国相互妥协让步的折中选择。许可证制度因地制宜，根据不同地区的生态环境脆弱程度确定不同的开放程度，有些地区甚至可以关闭。这种具体情况具体分析的策略是平衡反对国与支持国利益的折中选择。同时，建立许可证制度应遵循从严发放以及因地制宜原则。
首先，在南极海洋保护区建立许可证制度，但是许可证的发放应遵循从严发放原则。同时，许可证的发放要兼顾生态系统的完整性，在保证可持续发展的前提下发放。同时，注重因地制宜，在保护区内的重点保护区域还可以禁止一切许可证的发放。
% Q% u& k5 X- R8 q+ u  S; V其次，许可证制度的建立以因地制宜为原则，根据不同地区的实际情况重点确定开放程度。在生态环境脆弱的地区可完全封闭区域，在低风险地区可以适当开放，建立许可证制度，以平衡“养护”与“合理利用”的关系。
南极海洋保护区可以从东南大西洋渔业组织的实践中借鉴经验。东南大西洋渔业组织在其区域内确定了13个脆弱海洋区域，其中10个区域关闭所有类型的底部捕捞，但10个区域中的6个从未开发，另外4个已经在过去允许一定程度的捕捞活动。并且10个区域也不是永久关闭，其在当该地区识别和确认出包括海山、热液喷口和冷水珊瑚的海洋生态系统并且已经作出环境评估后等一定条件下可以重新开放。13个区域中的另外3个区域虽然已被提议关闭但是至今仍开放捕鱼。

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表1 基于SWOT要素交叉分析南极海洋保护区未来管理措施发展

  
文章来源：节选自《南极海洋保护区平衡“养护”与“合理利用”》，原刊于《中国海商法研究》2021年第2期
作者：郭婧，厦门大学南海研究院海洋法专业硕士；徐鹏，厦门大学南海研究院副教授