刘鹏等：世界主要国家军民融合发展战略规划经验做法

世界主要军事强国根据国际环境和本国国情军情，不断强化战略规划引领，成立机构坚持政府主导，加大政策激励力度，实施了强有力的调控，持续推进军民结合、军民一体化深入发展。这些国家，通过加强战略规划来推进军民融合发展的做法不尽相同，但是概括来说具有一些共同的特点，值得我们深入研究。有选择性地吸收和借鉴国外先进经验，对推进我国军民融合发展战略规划体系的构建，具有重要借鉴意义。

一、以国家为主导，建立顶层组织协调机构

目前，世界许多国家十分重视建立顶层决策和跨部门、跨行业的联合协同组织，负责制定军民融合发展战略计划，并对战略规划实施有效管理。比如，美国承担国家安全最高决策职责的“国家安全委员会”，同时也肩负经济建设与国家安全的顶层协调的职责。美国在国家决策层和宏观调控层推行军民融合发展的机构主要有国会、总统国家科学技术委员会和总统科技政策局等机构，主要通过颁布法律和制定相应发展战略，管理军民融合科技计划，将军民融合真正落到实处；此外，国防部技术转移办公室、国防高级研究计划局等部门，是负责和管理军民一体化科技计划的专职机构。总之，美国是以作为实体化的机构“国家安全委员会”为最高协调机构，同时设立专门机构协调军民一体化，保障军民一体化战略规划的制定和管理。

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俄罗斯负责协调处理国防部与政府其他部门相关管理权限的是“联邦安全委员会”，它是协调国防建设与经济发展的最高机构。除此之外，如果国家安全形势发生变化，俄政府会组织紧急会议和临时性会议，商讨应对国家安全方面的政策和措施。2006 年，俄罗斯还成立了“国防工业委员会”，负责制定和实施国防技术保障领域的纲要和规划。2012 年俄新任总统普京签署了总统令，要求俄政府重新接手管辖“俄联邦武器装备及特种技术装备供应署”，此举旨在纠正军工企业和军队内部严重的腐败问题，进一步提升武器装备采办全程集中管理力度，切实落实武器装备规划，推动俄罗斯军队和国防建设。

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日本军民融合发展管理体制的特点表现为高度集中。在日本由总理大臣负责审批关于国防科技与武器装备的发展规划和重大项目的建设；国防会议负责审批涉及军民结合的发展战略，国防会议主席通常由总理担任；防务省则具体负责武器装备发展和采购计划的监督执行。日本充分利用“防卫生产委员会”、“防卫装备工业会”等一批民间防卫企业届的组织团体，借助他们的技术力量和优势发展武器工业。内阁会议将民间团体提交咨询建议和政府机构、军方的意见汇总在一起，经过多方协调后，最终提交国防会议审批通过。此外，日本特别强调国防、军政部门之间跨部门的协同合作，为此还专门成立“技术转移办公室”和“国防技术转轨委员会”等权威机构负责协调，从国家战略层面协调推进军民融合发展。

二、以规划为牵引，抢占技术竞争战略制高点

世界军事强国均十分重视军民融合发展的顶层设计，从宏观上保证军民融合发展的正确方向，把加强重点领域技术研究作为提升本国军事实力的重要手段。美国近几年出台了《国家科学技术战略》、《国防工业基础转型路线》等几部国家战略计划，明确了国防科技工业军民融合的目标。另外，美国又相继出台了一系列包括技术转移计划、国防部制造技术计划等在内的科技计划并部署实施。由此看出，美国十分重视发展军民两用技术，把它作为一项战略性规划进行推广。除此之外，美国优先对在未来能够提高国家整体生产力水平和竞争力的关键技术进行扶持，先后实施了“大数据计划”、“基因细胞计划”、“脑计划”等国家级战略工程，重视发挥大型科研计划对经济发展和国防建设的引领与辐射作用，提升了国家科技实力和国际地位。

2001 年俄罗斯国防科技工业开始其大规模改革，成为真正实现改革的一年。在这一年，俄罗斯政府从国家意志高度，通过出台规划特别强调高技术武器装备的研制生产能力在国防工业转型过程中的重要地位，制定了《俄罗斯联邦国防工业系统2010 年和未来发展的基本政策》等一系列文件；推出了《2010 年前俄罗斯联邦国防工业改革和发展规划》，以前瞻性的战略思维进行了重新规划，这项总体规划成为国防科技工业未来发展的基础性文件；大力推行民技军用、加强军民两用技术开发的政策，对国防科技工业的发展重点进行了规划，2015年制定《国家军备计划（2015-2025）》，国防科研投入占军费开支的比重连年上升，引领技术创新不断深入。

近年来，日本政府不断加大对国防科技研究开发和军事工业的财政投入，对军事科研的经费投入持续保持高达10% 以上的增长幅度。在日本寓军于民的军工生产体制下，与武器装备生产有着密切联系的工业，如船舶、钢铁、汽车、能源等部门，都已成为其“准军事工业”的主体部分。同时，日本十分鼓励和引导产业的技术进步，所涉及的项目是其国民经济的整体结构中的一些支柱产业或主导产业中的关键技术。

三、以目标为核心，引领国家战略发展方向

1990 年至2007 年是美国国防工业的调整重组期，其战略目标不断变化。1993 年美国出台的《国防转轨战略》明确提出了国防工业军民一体化的调整目标，旨在建立起一个国家工业基础——“军民一体化”，也就是将国防工业与民用工业融为一体。2000 年提出新的战略目标是，采用创新的方式发展技术以保持军事技术优势，以更加经济的价格采购先进武器装备。2003 年，美国进一步提出了有利于国防工业军民融合转型的措施，指出国防工业基础由“基于作战效能”的五大军事领域构成，即五大领域：即战斗支持、武装力量的装备和机动，力量投送，精确交战，本土和基地防护，一体化的战场环境。至此，美国的国家工业基础走向了直接为战争服务的军民融合发展之路。近年来美国对国防工业的未来发展目标又有了新思路，概括为：充分利用全球化机遇，建立一个既符合纳税人和作战需求，又能通过市场力量的国防工业结构，鼓励更多企业进入国防工业竞争，保证国防工业强大、有活力和财务上获得成功。随着战略目标的不断调整，美国国防工业的发展路线也在变化。

俄罗斯国防工业具有非常典型的转型经济特征。在前苏联时期，建立了具有庞大规模的军民分离的国防工业基础，目的是获得对美的军事优势。苏联解体后，俄罗斯政府基于摆脱军工企业经济困境的目的，从国家意志高度对国防科技工业的军民融合发展进行战略规划。

2012 年俄总统普京签署总统令，对俄罗斯采办机制改革提出了明确规划，为保证高质量的完成大规模换装计划，同时实现在2020 年前武器装备现代化比率达到70% 的目标，俄罗斯计划建立新型的战略规划与分析体系，在未来30 至50 年的时间内实现国家武器装备发展纲要的既定目标。

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近几年来，日本大力发展本国寓军于民的工业，推行以军民两用技术为重点发展领域的战略规划，加大政策和资金方面的投入，扩充对军民两用高技术的采购，促进高新技术特别是具有军事潜在用途的高新技术的发展，目的是能够削减武器装备的成本、降低国家投资的风险，这样有利于军工企业自身的稳定发展，谋求军事和政治大国的地位。

四、以法规为保障，加强战略规划落实力度

世界主要国家制定了一系列政策法规和相关制度来推动军民融合发展战略规划的落实，有序地规范了军民融合发展的各项工作，形成了多层次、完善的军民融合运行法律保障体系。

美国军民融合发展的法律保障体系完备、层次分明。美国军民一体化为取得更深入的发展，出台了《国防报告》等一系列政策、文件。其中，于1996 年颁布，1997 年和2001 两次修订的《国防科学技术战略》修改并颁布了新的采办指令和文件，对军民融合的一系列规章制度、国防采办改革倡议、方法和备忘录作了进一步的明确。不仅如此，美国的国会和国防部为规范运行过程中的行为，出台了一系列重要法案为军民融合提供法制保障，并且成效显著。比如，美国建立了《国家动员法》、《海运法》、《军事交通法》、《民航后备队条例》、《志愿联合海运协议》等系列法规制度，依法负责编制动员计划、动员能力增长计划及民船动员组织实施等。美国通过基本法保证了最高层次的法律效力；通过专项法规，改革了国防采办制度，规定民用技术产品采购的具体原则，简化了采购程序，使国防部和其他政府机构能更方便、更自由地购买民用技术、产品和服务。

俄罗斯政府积极出台“军转民”政策法规，鼓励开发军民两用技术。例如，1998 年杜马以出台法律文件的形式——《俄罗斯国防工业“军转民”法》，确定了国防科技工业“军转民”的工作以及其资金的来源途径，使军转民工作有法可依。2015 年，为鼓励企业创新，俄罗斯政府推出一系列措施，如降低执法和行政成本，修改相关经济法案，稳定税收政策等。

日本在实施军民融合过程中，非常重视加强法制建设。在国家层面涉及军民融合发展方面的具体条款，包括《防卫省设置法》、《科学技术基本法》、《合同法》等基础性法律。在武装力量层面，日本自卫队的各种保障条令、条例、教范等，均对利用社会保障力量的问题做出详细规范。例如，日军的《陆军野战条令（后勤）》规定，后勤保障须“谋求与民间相关部门的密切合作，获取社会力量的协助，使国家整体资源能力能够得到最大的发挥”。

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美国、俄罗斯、日本等军事强国都逐渐探索出符合国家发展、贴近本国国情的军民融合发展战略规划模式。从以上军事强国所采取的做法来看，完善的国家决策机构，大型的科研项目计划，充足的资金支持以及法律条款和政策措施，在推动军民融合深入发展过程中都起到了至关重要的作用。在顶层设计上，军民融合发展战略规划不单是军队、地方某一个或几个部门的行为，而是站在国家宏观决策层的高度来推行，由专门的机构制定一系列国家级的战略规划用于提高军事效益和经济效益；在体制机制建设上，设立了推动国防科技和生产领域的军民一体化协调机构，并建立了相应的工作机制，保障战略的实施与规划计划的落实；在战略规划内容上，这些军事强国选择适合本国发展模式的技术项目和产业来优先发展，既体现军民融合发展的大政方针和发展目标，也明确规定了更为具体的标准和规范，为贯彻落实军民融合发展战略规划奠定了基础。通过对这些国家制定和实施军民融合发展战略规划情况的研究，为我国在未来一个时期构建军民融合发展战略规划体系提供很好的借鉴意义。

文章来源：“战略规划”，本文首刊于交通部《交通建设与管理》2017年第10期“军民融合专栏”。

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作者：刘鹏系国防大学联合勤务学院军事能源教研室，李聪系国防大学联合勤务学院后勤与装备管理教研室；