韩璐：上海合作组织与“一带一路”的协同发展

kscg7a827t · 发表于科研成果分享 2022-11-27 07:29:36

上海合作组织覆盖区域是“一带一路”沿线核心区域，两者具备协同发展的条件。上海合作组织较完备的合作机制及安全、经济、人文三大领域的合作成果，为“一带一路”五通建设奠定基础。以共商、共建、共享为原则的“一带一路”倡议，对于上海合作组织成员国深化经济合作颇有助力。二者皆已进入发展新时代，互相提供发展新机遇，可发挥各自优势,彼此借力，共同打造政治互信、持久和平、互利共赢、文化包容的命运共同体。

上海合作组织成功扩员后，成为人口最多、地域最大的区域性组织，拥有巨大的经济合作潜力。“一带一路”倡议自诞生之日起，就与上海合作组织有着紧密的联系。上海合作组织成员国、观察员国和对话伙伴国基本上都是“一带一路”沿线国家，也是“一带一路”的支持者和参与者。上海合作组织与“一带一路”建设具备协同发展的条件。上海合作组织与“一带一路”建设皆已迈入新的发展阶段，可充分发挥各自优势，互相借力，造福于上海合作组织与“一带一路”沿线国家的全体人民。

1上海合作组织与“一带一路”具备协同发展的基础

上海合作组织与“一带一路”建设之间存在着相互影响、相互合作的关系，具有实现协同发展的有利条件。

第一，上海合作组织与“一带一路”建设发展理念相契合。上海合作组织发展遵循以互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展为内涵的“上海精神”，“一带一路”建设则秉持“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”的丝路精神，二者有异曲同工之妙，都是对构建新型国际关系和人类命运共同体的尝试，可以实现相互融合和促进。“上海精神”在促进区域认同与和谐区域建设的同时，也有助于“一带一路”五通建设。丝路精神在推动上海合作组织国家共同繁荣、增强上海合作组织凝聚力方面亦起到重要作用。由于发展理念的契合，上海合作组织在政治、经贸、人文等领域与“一带一路”五通领域更易实现互帮互助。

第二，上海合作组织助推“一带一路”建设。上海合作组织经过18年的发展，在安全、经济、人文等领域成绩显著，为中亚地区的长治久安和发展繁荣做出了重要贡献，为“一带一路”建设在中亚地区的顺利起步和发展奠定了良好的基础。首先，上海合作组织以“新安全观”为核心，建立了严密高效的执法安全合作网络，在打击“三股势力”，维护边防稳定等方面取得了实实在在的成果。其次上海合作组织建立了经贸、交通等多个部长级协调机制，签署了一系列经济合作的基础性文件与中长期合作纲要，包括《上海合作组织多边经贸合作纲要》《上海合作组织至2025年发展战略》《2017—2021年进一步推动项目合作的措施清单》《上海合作组织成员国政府间国际道路运输便利化协定》等，都极大推动了该组织所在区域的经济合作和贸易投资便利化。最后，上海合作组织人文合作内容极其丰富，范围从文化、教育、救灾拓展至卫生防疫、体育、旅游、媒体、环保、文物保护，特别是文化艺术节、电影节、音乐会、画展等招牌项目，对增加上海合作组织各成员国互信及相互了解起到重要作用。

第三，“一带一路”建设为上海合作组织区域经济合作注入动力。众所周知，上海合作组织各国在经济利益需求、资源禀赋、经济体量、发展阶段等方面存在巨大差异，导致该组织多边经济合作发展相对滞后。“一带一路”建设在推动地区经济合作上可助力上海合作组织。“一带一路”是一项经济合作倡议，其经济职能更为健全、清晰；合作方式灵活，双边与小多边合作并存；合作领域以基础设施优先；参与主体多样；资金来源广泛。这种合作模式非常适合关系复杂且经济发展水平差异较大的中亚、南亚地区。自“一带一路”倡议问世至今，哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦等上海合作组织成员国纷纷将本国发展战略与之对接，在促进本国经济发展的同时，也间接为上海合作组织区域经济合作的加强创造了条件，比如地区基础设施及物流水平的提升、贸易投资便利化的改善都为盘活地区经济合作提供了前提。正如哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫所称，这种对接可以为建立上海合作组织自由贸易区创造良好条件。[1]

2上海合作组织与“一带一路”的协同发展现状

随着“一带一路”建设深入推进，上海合作组织各成员国就共建“一带一路”达成基本共识，许多成员国将本国发展战略同“一带一路”倡议对接，取得显著成绩。

（一）上海合作组织成员国积极支持共建“一带一路”

自2015年至今，上海合作组织历届峰会发布的元首宣言以及总理会议公报均明确支持“一带一路”建设。2015年7月乌法峰会期间，各成员国就共建“一带一路”首次达成基本共识。同年12月，上海合作组织成员国总理会议发表《上海合作组织成员国政府首脑（总理）理事会第十四次会议联合公报》：“总理们重申支持中华人民共和国关于建设丝绸之路经济带的倡议，发表了关于区域经济合作的声明。总理们相信，上合组织成员国与观察员国和对话伙伴在实施丝绸之路经济带倡议等框架下通力协作，将促进经济持续发展，维护地区和平稳定。”[2] 2016年上海合作组织峰会发表公报重申：“支持中华人民共和国关于建设丝绸之路经济带的倡议，将继续就落实这一倡议开展工作，将其作为创造有利条件推动区域经济合作的手段之一。”[3]同年上海合作组织国家总理会议公报称：“上海合作组织成员国关于为发展地区经济合作创造良好条件的相关倡议，包括中华人民共和国提出的丝绸之路经济带倡议，作为‘一带一路’倡议的组成部分，有利于寻求开展国际合作的新模式，加强各国间伙伴关系，扩大投资规模，增加居民就业。”[4]

2017年上海合作组织成员国元首理事会会议公报高度评价北京“一带一路”国际合作高峰论坛成果，各成员国表示将共同落实论坛成果，并支持在相互尊重、平等互利原则基础上促进可持续发展的各项国际、地区和国别倡议对接合作。同年上海合作组织国家总理会议公报指出，哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、巴基斯坦、俄罗斯、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦等国总理重申支持“一带一路”倡议。

2018年上海合作组织青岛峰会公报重申哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、巴基斯坦、俄罗斯、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦等国支持“一带一路”倡议，肯定各方为共同实施“一带一路”倡议，包括为促进“一带一路”和欧亚经济联盟对接所做的工作。同年上海合作组织总理会议公报也再次表明支持“一带一路”倡议。

（二）上海合作组织主要成员国参与“一带一路”建设的进展

自2013年中国提出“一带一路”倡议以来，上海合作组织各国积极响应和参与，并率先取得了一系列重要早期收获。

1. 俄罗斯主导的欧亚经济联盟与“一带一路”对接合作

2015年5月，中俄签署《关于丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明》宣布启动中国与欧亚经济联盟经贸合作协定谈判。经过双方五轮谈判、三次工作组会议和两次部长级磋商，2018年5月17日，中国与欧亚经济联盟签署了经贸合作协定，并于同年12月11日正式生效。该经贸协定的主要内容涉及海关合作、贸易便利化、知识产权、电子商务、部门合作以及政府采购等议题。其中，政府采购、知识产权、质检方面合作取得突破，扩大了彼此相互市场准入。该协定是中国与欧亚经济联盟在经贸方面首次达成的重要制度性安排，标志着双方经贸合作从项目带动进入制度引领的新阶段，有利于进一步减少中国与欧亚经济联盟成员国非关税贸易壁垒，提高贸易便利化水平，为双方经贸合作提供制度性保障。

在“一带一路”建设与欧亚经济联盟对接合作的引领下，中俄经贸合作取得重要进展。一是双边贸易取得巨大成绩。中国继续保持俄罗斯第一大贸易伙伴国的地位。2018年，中俄双边贸易额达到1070.6亿美元，同比增长27.1%，首次突破1000亿美元，创历史新高。[5]双边贸易结构持续优化。2018年1—12月，中俄机电和高新技术产品贸易同比分别增长了15%和29%，农产品贸易增长了31%，双方还积极打造电子商务、服务贸易等新的贸易增长点。[6]在第四届东方经济论坛上，普京总统还特别提到阿里巴巴与俄罗斯三巨头成立合资公司的消息，强调此举是俄中深化“一带一路”建设和欧亚经济联盟建设对接合作的高效成果。[7]二是战略性大项目合作成效显著。中俄原油管道复线建成并已启动供油，东线天然气管道正加快建设，首船亚马尔液化天然气已通过“北方海航道”运抵中国。中俄联合研制远程宽体客机项目合资公司启动运营，研制工作进入了实质阶段。中俄联合研制重型直升机项目合作顺利推进。三是地方合作走深走实。2018年，双方以地方合作交流年为契机，签署了《中俄远东地区合作发展规划（2018—2024年）》和《中国东北和俄罗斯远东及贝加尔地区农业发展规划》，为两国在远东地区进一步合作指明了方向。同江铁路桥、黑河公路桥建设总体进展顺利，将进一步助力中国东北与俄罗斯远东地区的合作。中俄地区合作发展投资基金正式成立，为双边合作项目提供融资支持。

2. 哈萨克斯坦“光明之路”新经济政策与“一带一路”对接合作

2016年9月，中哈两国签署了《丝绸之路经济带建设与“光明之路”新经济政策对接合作规划》。目前中国是哈萨克斯坦第二大贸易伙伴，2018年，中哈贸易额为198.85亿美元，同比增长10.1%。[8]中国也是哈萨克斯坦第四大投资来源国，截至2018年6月底，累计对哈投资超过290.1亿美元。[9]双方产能合作推进，达成了总额为270亿美元的51个重点合作项目清单，成立了20亿美元产能合作基金。截至目前，已有3个项目竣工投产，价值总金额近120亿美元的17个产能合作项目已经或即将启动，为哈萨克斯坦提供了2万个新工作岗位。2018年中国过境哈萨克斯坦的中欧货运班列已达2792列，同比增长31.72%，完成货运量123.16万吨，同比增长48.78%。[10] 2018年中哈霍尔果斯国际边境合作中心游客人数达到122.2万人次，较上年增长8%。[11]

3. 乌兹别克斯坦行动战略与“一带一路”对接合作

2015年6月，乌兹别克斯坦与中国签署了《关于在落实建设“丝绸之路经济带”倡议框架下扩大互利经贸合作的议定书》。2017年，乌兹别克斯坦颁布了《乌兹别克斯坦五个优先发展方向：2017—2021年行动战略》，其主要内容和规划方向与中国的“一带一路”倡议高度契合，为中乌共建“一带一路”带来新机遇。当前中国是乌兹别克斯坦第一大贸易伙伴。2018年，双方贸易额达62.67亿美元，同比增长48.5%，创历史新高。[12]中国还是乌兹别克斯坦第一大投资来源国、第一大棉花出口目的国、第一大电信设备和土壤改良设备供应国。双方合作实施的天然气管道、工业园、碱厂、轮胎厂、钾肥厂、铁路隧道等标志性项目，都获得了良好经济和社会效应。“安格连—帕普”铁路隧道使乌兹别克斯坦的费尔干纳盆地1000万民众摆脱交通困境。鹏盛工业园是中国民营企业在乌投资建立的首个中乌合资工业园区，该园区现已入驻10余家企业，为当地创造1300多个就业岗位，提供了20%的税收。

4. 吉尔吉斯斯坦稳定发展战略与“一带一路”对接合作

吉尔吉斯斯坦通过2012年颁布的《吉尔吉斯斯坦2013—2017年稳定发展战略》与“一带一路”建设对接合作。在此背景下，中吉经贸合作蓬勃发展。一是贸易、投资规模不断扩大。中国是吉尔吉斯斯坦第一大贸易伙伴和第一大投资来源国。2018年中吉双边贸易额为56.11亿美元，[13]与1992年建交时的3548万美元相比，增长超过150倍。中国对吉直接投资累计已达38.6亿美元。二是互联互通亦取得早期收获。伊塞克湖环湖路比什凯克至巴雷克奇路段、北—南公路及中吉乌国际公路的通车，大大节约了交通运输成本，盘活了整个区域经济。2017年12月，吉尔吉斯斯坦公布《2018—2040年可持续发展战略》，其第一阶段（2018—2023年）计划实施89个项目,重点领域就是交通基础设施领域，与“一带一路”建设的优先领域不谋而合，双方对接合作又有新动力。

5. 塔吉克斯坦国家发展战略与“一带一路”对接合作

《塔吉克斯坦共和国至2030年国家发展战略》与“一带一路”建设对接融合亦取得一定的进展。特别是互联互通建设，艾尼—彭基肯特高速公路、瓦亚铁路项目、中塔公路、塔乌公路、哈特隆隧道、亚湾—瓦赫达特铁路隧道、连接南北的500千伏输变电线路等基础设施的成功修建，不仅有力改善了塔吉克斯坦交通基础设施落后状况，而且进一步加快了中国与中亚地区的互联互通。目前，中国是塔吉克斯坦第二大贸易伙伴和最大投资来源国,2018年中塔贸易额为15.04亿美元，同比增长3.5%。[14]截至2018年6月，中国对塔各类投资累计近20亿美元，占塔吉克斯坦吸引外资总额约30%。在塔注册的中资企业已达400余家，为当地创造了大量的税收和就业岗位，对推动两国经贸务实合作也发挥了积极作用。

6. 巴基斯坦与中国共建中巴经济走廊

中巴经济走廊将中国与巴基斯坦瓜达尔港连接起来，是“一带一路”建设的旗舰项目。走廊于2013年开始启动建设，交通基础设施、瓜达尔港、产业、能源为四大重点合作领域，均取得了显著成果。

在能源电力领域，15个率先达成的项目中已有6个建成完工，为巴基斯坦新增3140兆瓦发电能力，极大缓解了其电力短缺问题。[15]在基础设施领域，走廊框架下最大的交通基础设施工程巴基斯坦白沙瓦至卡拉奇高速公路项目中段苏库尔至木尔坦段（苏木段）业已正式通车。喀喇昆仑公路二期项目进展顺利，主体部分已基本完成。E35高速公路的一、二标段也已经通车，将与喀喇昆仑高速公路共同组成中巴经济走廊北段主干线。瓜达尔东湾快速路也全面进入施工阶段，有望在2020年完工，实现瓜达尔港与巴基斯坦公路网的直通。瓜达尔港基础设施进一步完善，已建成一个拥有三个2万吨级泊位的多用途码头，航运功能显著提升，靠港货船频度大增。2018年瓜达尔自由区开园并成功举办了第一届瓜达尔博览会，标志着瓜达尔作为航运和商业枢纽已具雏形。中巴经济走廊建设带动巴基斯坦每年经济增长1%~2%，给巴基斯坦创造了7万个就业机会，极大造福了当地人民。[16]

（三）对接合作助力上海合作组织区域经济合作发展

上海合作组织成员国将本国发展战略与“一带一路”建设进行对接，在助推本国经济发展的同时，也给区域经济合作带来活力。2018年，中国与上海合作组织其他成员国的贸易额已达2116亿美元。中国与各成员国贸易商品结构逐渐优化，机电产品和机械设备的比重不断提高。中国对各成员国的投资与承包工程成果丰硕。截至2018年底，中国对各成员国投资存量约为852亿美元，中国在各成员国工程承包营业额累计达2263亿美元。在对接合作中,中国与各成员国之间的一大批公路、电站、管线工程成为区域示范性项目，有利于上海合作组织区域内初步形成涵盖公路、铁路、油气和通信的复合型基础设施网络，进一步拉紧了成员国间的利益纽带。

3上海合作组织与“一带一路”协同发展面临的挑战

虽然上海合作组织与“一带一路”建设具备相互促进、协同发展的条件，但在实践过程中仍面临一系列障碍。

（一）上海合作组织缺乏融资机制

金融合作是推动上海合作组织区域经济一体化的重要推手和后盾。通过密切的金融合作，可促进上海合作组织成员国重大基础设施建设、产业发展和经济结构转型。目前上海合作组织已建立财长和央行行长会晤机制，设立上海合作组织银联体作为组织金融合作的主要平台。但是从多年发展来看,上海合作组织银联体是一个松散机构而并非实体，并未真正发挥对项目融资的作用。虽然部分成员国曾提出要建立上海合作组织开发银行、上海合作组织发展基金（专门账户）等融资机制，但由于种种原因，二者一直处于设想之中。上海合作组织缺乏融资机制，融资渠道狭窄，不仅不能满足成员国日益增长的投资需求，而且也限制了上海合作组织与“一带一路”建设的协同发展，包括“一带一路”建设与欧亚经济联盟的对接。

（二）贸易便利化滞后阻碍上海合作组织与“一带一路”协同发展

近年来,上海合作组织各成员国在海关程序、标准一致化、营商环境、市场准入度等方面仍存在着各种各样的壁垒。比如在标准一致化方面，俄罗斯、中亚国家基本继承苏联标准，与中国技术标准存在明显差异。在营商环境方面，大部分成员国经过一系列改革，营商环境不佳的状况得到一定的改善，但在纳税、获得信贷、跨境贸易等关键性指标方面排名仍较靠后，且在实际情况中，大部分成员国公共服务体系滞后、政府职能部门效率低、权力寻租和官僚腐败等问题依然突出，极大影响投资合作的开展。此外，上海合作组织各成员国发展水平参差不齐、利益诉求各异，建立上海合作组织自贸区问题更是久拖不决。上述因素造成上海合作组织成员国发展战略与“一带一路”建设对接合作进展缓慢，对上海合作组织与“一带一路”建设协同发展产生不利影响。

（三）上海合作组织内部对共建“一带一路”态度并不完全一致

迄今为止，上海合作组织与“一带一路”建设的协同发展仅存在于部分成员国与中国双边之间。虽然上海合作组织大部分成员国对“一带一路”倡议表示支持，但亦有个别国家仍存疑虑。比如，印度对“一带一路”倡议持保留态度，不愿表态支持和参与“一带一路”建设，将有可能对上海合作组织与“一带一路”协同发展产生一定负面影响。

俄罗斯是上海合作组织主导大国之一,也是“一带一路”沿线重要国家。当前上海合作组织被设定为“一带一路”与欧亚经济联盟对接的重要平台，俄罗斯对此也持积极态度。但毋庸置疑的是，俄罗斯更加重视欧亚经济联盟。此外，俄罗斯主导的欧亚经济联盟与“一带一路”建设的对接更多限于双边，该联盟出于对内部市场的保护，并不愿与中国建设自由贸易区，这也是“一带一路”建设与欧亚经济联盟深入对接面临的最主要障碍之一。

4上海合作组织与“一带一路”协同发展的路径选择

当前上海合作组织与“一带一路”建设皆处于新的历史发展节点。2018年青岛峰会为扩员后的上海合作组织下一阶段健康发展指明了方向。“一带一路”建设经过5年的发展，也到了承前启后的新阶段。上海合作组织与“一带一路”建设应充分发挥各自优势，进一步优化功能与定位，推动双方在新发展阶段互相促进、联动发展。

（一）巩固和强化政治互信

印度和巴基斯坦正式加入上海合作组织后，印巴、中印之间的矛盾与纠纷将对上海合作组织成员国的凝聚力和整合力产生一定影响，各国“协商一致”难度进一步加大。2018年6月10日，中国领导人在青岛峰会上呼吁各成员国“尊重各自发展道路，兼顾彼此核心利益和重大关切，通过换位思考增进相互理解，通过求同存异促进和睦团结，不断增强组织的凝聚力和向心力”。[17]上海合作组织应继续坚定不移弘扬“上海精神”，提升元首会晤机制作用，巩固和扩大成员国各个层级之间的对话、协商和沟通，并对内部现有运行机制和法律基础进行完善,推动新成员国尽快融入到组织的大家庭中。上海合作组织成员国之间政治互信加强，有利于“一带一路”政策沟通顺利开展。

（二）创新安全合作为“一带一路”提供稳定外部环境

没有稳定的地区环境“一带一路”建设就不能持续地向前发展和推进。当前上海合作组织所在区域安全威胁与政治社会危机相互交织、复合发酵，对该地区“一带一路”建设带来极大安全风险。未来一段时期，上海合作组织安全合作可进一步创新强化：第一，落实峰会批准的《上海合作组织成员国打击恐怖主义、分裂主义和极端主义2019至2021年合作纲要》《2018—2023年上海合作组织成员国禁毒战略》，推动《上海合作组织反极端主义公约》尽快生效；第二，以上海合作组织地区反恐机构为依托，进一步深化各成员国在打击宗教极端势力、跨国犯罪、预防地区冲突、生态环境保护、非法移民管理等方面的沟通与合作；第三，建立保护合作项目安全的有效机制，实现安全与发展的良性互动。

（三）继续推动区域贸易投资便利化

在中亚一体化重新升温的背景下，上海合作组织贸易便利化工作组应借机积极开展工作，加快商签《上海合作组织贸易便利化协定》。在积极落实世界贸易组织的《贸易便利化协议》基础上，多制定一些海关通关、检验检疫、物流运输、标准认证、支付结算等方面的便利化措施。从中亚国家亟需发展资金的角度出发，可逐步推动中亚国家消除投资壁垒，降低投资准入标准，改善营商环境。这不仅有利于整个区域经济发展，也便于“一带一路”建设更好地融入该地区国家间合作。

（四）拓展“一带一路”金融合作带动上海合作组织经济合作

一是推动人民币区域化。继续扩大货币跨境服务，包括互设本币账户结算、建立人民币与各成员国货币的直接汇率机制、银行卡网络互联，使人民币在更大范围内流通成为可能。二是拓宽企业融资渠道。除丝路基金、亚洲基础设施投资银行（亚投行）、中国—欧亚合作基金外，还可设立专门领域的开发基金，例如能源矿产开发基金、农业合作专项基金等，为中国与地区国家多领域合作项目提供多层次金融支持。

（五）加强“一带一路”的设施联通建设为区域经济合作创造条件

随着经济全球化的发展，中亚国家越来越渴望走出“大山”，意欲建立多种通道走向海洋，加深与世界的联系。2018年，乌兹别克斯坦总统米尔济约耶夫提出关于发展中亚交通运输体系的倡议，这与“一带一路”重点发展交通基础设施建设不谋而合。在此背景下，可充分发挥亚投行、丝路基金作用,共同规划，推进关键通道、关键节点和重点工程建设，进一步完善中亚区域内交通物流格局，加深中亚国家彼此间的合作，为今后上海合作组织加强多边经济合作奠定基础。

（六）加快推动与“一带一路”沿线国家发展战略的对接合作

目前，“一带一路”建设与哈萨克斯坦“光明之路”计划对接进展比较快，其他对接合作进展相对滞后，这实际上也不利于整个区域经济发展。应结合各国实际需求，加强重点领域合作。在“一带一路”建设与欧亚经济联盟对接合作方面，除尽快对接国际贸易投资规则外，还应加强在投资金融、产能、交通基础设施、旅游、跨境电商等优先领域的合作，以点带面，促使二者对接合作取得实际成果，间接地带动上海合作组织经济合作进入“快车道”。

文章来源：国际问题研究

作者：韩璐，中国社会科学院研究生院博士研究生、中国国际问题研究院欧亚研究所副研究员

韩璐：上海合作组织与“一带一路”的协同发展

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