【海洋观点】警惕美国用“南海行为准则”捆住中国手脚

摘要：华盛顿时间8月13日，美国总统特朗普签署了2019年度美国国防授权法案，其中涉及到南海的内容有着明确的表述，预示着美国将会不遗余力地介入南海问题。此前，新加坡外长宣布中国与东盟国家已就“南海行为准则”单一磋商文本草案达成一致，它表明中国和东盟间围绕南海各方行为准则的磋商取得了积极而重大的成果。然而，在域外势力不断加大介入力度的背景下，南海各方行为准则的磋商到底应该如何进行？往何处去？美国又为何如此“热心”？
美国一直对南海各方行为准则“情有独钟”
作为一个域外国家，美国一直对中国正在与东盟各国持续磋商的南海各方行为准则（简称COC）案文高度关注。今年7月下旬，美国国务卿迈克·蓬佩奥访问越南，这是他担任国务卿之后出访的第一个东南亚国家。访问期间，蓬佩奥多次提及到COC的问题，希望未来的COC能够含有“责任性的条款”，也就是“约束性的内容”。在中国与东盟各国就COC案文磋商进入关键性的时刻，蓬佩奥的到访和表态，显然非同寻常，很不一般。
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当地时间8月13日，美国总统唐纳德·特朗普正式签署了2019财年《美国国防授权法案》（National Defense Authorization Act ，NDAA）。
8月14日，在特朗普签署的2019年度美国国防授权法案中，针对南海问题，有着大致这样的文字表述：美军应实时监控中国在南海的一举一动，阻止其军事化，并定期报告美国国会的相关委员会。
显然，在未来，美国加大介入南海的设想已经不可逆转，力度也会空前，而正在磋商之中的COC无疑是一个重要的抓手。那么，美国到底想要达到什么样的目的呢？
美国暗中干预准则案文磋商要达到什么目的？
) P& v- m% F/ W0 L- k5 \6 p' j作为一个域外国家，美国对“准则”的磋商超乎寻常般关注，并指手画脚是有着其战略意图的。美国片面地认为，中国与东盟各方推动南海各方行为准则就是为了要彻底地解决南海争端，集中精力迅速崛起，因而，美国的做法就是要反其道而行之——给中国在谈判中制造足够多的麻烦，让中国无法实现这一目标。不难看出，美国实际上想要达到以下几个目的：
2 M5 `7 A: n" `) @2 r一是美国不希望成为“局外人”。对于一个以“霸主”自居且视中国为挑战者的美国而言，它并不甘心居于一种受支配的地位，对于中国与东盟之间就“准则”案文展开的谈判必然会想方设法来施加影响并掌控对“准则”的谈判进程。美国的做法就是要利用“准则”的谈判作为砝码，在战略上压制中国，而不希望成为一个无关紧要的“局外人”和“旁观者”。

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美国搅局南海

; k  s$ s( x  H二是意在煽动地区国家共同抗衡中国。炒作中国在南海的军事化以及中国妨碍海上航行自由等鼓动周边国家共同挑战中国。在手法上，当谈判过程中遭遇到卡壳、障碍时美国便纠合越、菲等少数几个国家，要求东盟内部先就“准则”达成共识，之后再与中方谈判，从而企图形成“10：1”的战略格局。实际上，美国战略重心东移至亚太，已经助长了越南等国铤而走险，主动挑起事端，抗衡中国的胆略。这些国家所希望的正是在外力的介入之下先在东盟内部达成一致，以东盟的所谓“一致性”来抗衡中国，以迫使中国不得不就范。
三是要让“规则”紧紧地束缚中国。其实，美国企图影响谈判进程的一个根本性的目的就是要让“准则”完全束缚住中国，变成套在中国脖子上的绳索。就“准则”的具体内容而言，第一是要彻底限制中国动武的可能性——即要强行加入“不以武力来解决争端”这样的表述；第二则是要反对我岛礁的改造与变化，特别是军事化部署——即加入“不改变现状”之类的表述；第三，企图将美日作为未来争端的仲裁方来主导中国与南海声索国之间的纷争——即加入诸如“冲突解决机制”之类的表述。
1 V" d& l: ?2 U- L地区国家的“配合”使美国自认为打入了楔子
提到域外国家就不能不提到域内国家，自从《南海各方行为宣言》（以下简称“宣言”）于2002年推出之后，个别地区国家一直巧妙地利用着“宣言”，即凡是对其不利的，它保持沉默；凡是对中国不利的，这些国家总会大肆炒作渲染，指责中国违反了“宣言”，违背了各方的承诺，而事实上它们断章取义，曲解“宣言”，要达到的目的是：它可以违反“宣言”，但中国不能违反。
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2018年6月25日至27日，中国与东盟国家在中国湖南省长沙市举行落实《南海各方行为宣言》第十五次高官会和第二十四次联合工作组会。
鉴此，根据少数地区国家在“准则”磋商过程中上窜下跳的表现，他们的设想并不复杂，那就是要使“准则”中的约束性条款成为牢牢捆绑住中国的“紧箍咒”，确保其在南海攫取的利益不受到任何影响；同时一旦出现海上争议则由域外大国来进行仲裁，因为域外大国肯定会拉偏架站在他们一边，就如同2016年南海非法仲裁案那样。对于美国来说，有了这些地区国家的配合使他们自认为如鱼得水，从此能够里应外合地插手，并左右规则的磋商与制订。
' O& m9 S' C2 M9 `9 l, \: d/ t然而，近日，中国与东盟国家已就“南海行为准则”单一磋商文本草案达成了一致，它表明中国和东盟间围绕南海各方行为准则的磋商取得了积极而重大的成果。这对美国来说，不啻是当头一棒！
) d: c, `7 |7 j  {" G面对阴谋，在磋商中我们到底应该以怎样的态度来应对？
眼下，国内有相当一部分学者始终认为，“准则”案文磋商中就应该包括约束性的内容，以使中国与东盟各国共同遵守，体现我方诚意。然而，从现实情况来看，这样的建议一旦付诸实施有可能是十分危险的，因为在未来会使我们自己作茧自缚。
% a. P! d6 J, ~- Y' e就目前的进展来看，域外势力及域内的个别国家一心要在“准则”中加入强制性或约束性的条款，以利用“准则”来束缚中国，迫使中方未来在南海问题上陷入死胡同。因而，对于是否接受约束性的条款，作为与上述国家打了多年交道的我们始终认为：无足轻重的可以接受，表述含糊的可以接受；涉及到核心内容则不必接受。
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中国南海主权九段线标识示意图

其次，推动“亲诚惠容”的周边外交是我国中长期的外交方略，但南海问题牵一发而动全身，域内外因素十分复杂，切不可为了表达所谓“诚意”而急忙签字生效，更不要设定时间表，否则就有可能上当中招，类似的教训和外交失误不在少数。实际上，时间在我们一边，我们完全不必急于求成。一方面，与东盟方面展开耐心的磋商，认真听取各方意见，以此来体现诚意；而另一方面，做好打一场“持久战”的思想准备。
再次，印度尼西亚等国已经明确表示不会接受“准则”中含有任何冲突的解决机制。同时，包括柬埔寨在内的非声索国家也对这一内容没有兴趣。这表明，东盟内部存在着不小的分歧。在谈判过程中，要巧妙地利用这些分歧来压制热衷于这一内容的某些国家，使其无法达到目的。
当然，美国搅动南海，企图掣肘“准则”的谈判进程反映在国家关系上是中美之间缺乏足够的沟通与信任，其中美国对我存在误判是主因。对此，中美之间必须保持足够的战略沟通与对话，通过不同的机制予以增信释疑，以打消对我在南海威胁其海上航行自由的顾虑。
文章来源：大国策智库
0 V' s, U" t4 [- p作者：成汉平 南京大学中国南海研究协同创新中心高级研究员、教授。