吴士存：海洋治理：继续全球主义，还是转向区域主义？

新冠疫情、西方世界的民族/民粹主义及美国的单边主义三重因素叠加作用,使得国际社会对全球化进程或者说全球主义产生了深深的疑虑。如美国《外交事务》杂志2020年7月刊文所说,新冠病毒成为对全球化的一次压力测试,这场危机迫使人们不得不重新评估已经存续数十年的全球经济联系。越来越多的国内外学者认为,新冠疫情带来的世界公共卫生危机治理,证明全球主义已经失败,并开始用区域主义来构想未来世界的秩序。区域主义与全球主义本是两条并行不悖、相互补充但又彼此竞争的全球海洋治理路径,但面对席卷全球、来势汹汹的“逆全球化”思潮和民族/民粹主义浪潮,全球海洋治理的全球主义路径正在经受前所未有的考验。那么,全球海洋治理未来是朝着区域主义路径,还是继续全球主义的方式?

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海洋治理区域主义路径的优势与局限性

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相对全球主义,全球海洋治理的区域主义路径具有全球主义天生所不具备的优势1)参与治理的主权国家规模小,将有效避免“搭便车”现象,更易达成合作协议;(2)鉴于区域海洋挑战与参与各国利益诉求息息相关,参与者对合作实施海洋治理的需求和政治意愿较高,区域性规则与制度一旦建立便具有较强的组织性和凝聚力;(3)区域海洋治理的规则与制度安排可根据特定海域空间的特定议题进行专门设计,如地中海的洄游鱼类保护等,因而具有全球主义所无法比拟的针对性和可操作性。然而,全球海洋治理的国际实践和已有的案例表明,区域主义的局限性也非常突出。

1.决策困境

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越来越多的研究表明,区域性海洋治理安排往往因缺少对参与国间共同利益诉求挖掘和立场主张分歧进行协调、斡旋的第三方机构,因而在决策过程中容易出现因无法取得共识而难以决策的现象。譬如,托·亨利克森(ToreHenriksen)、盖尔·荷内兰德(Geir H⌀nneland)、阿·西德尼斯(Are Sydnes)在研究了西北大西洋渔业组织、东北大西洋渔业委员会、俄罗斯—挪威渔业委员会、东南亚大西洋渔业组织、西—中太平洋渔业委员会等五个区域性海洋渔业治理案例之后,认为决策程序阻碍了区域性渔业管理机制发挥作用。

) ?% y) x4 U2 q1 R2.制度的有效性难以保证

区域渔业管理组织/协议部分是具有法律约束力的,但有些仅仅提供咨询,最终决策依赖于大量的投票和共识,参与方不愿意或无法就渔业可持续发展措施达成一致。同跨国海洋渔业治理案例相似,其他领域的区域性海洋治理同样面临“制度有效性”的挑战。用于确立行为规则和协调合作制度的区域性协定/协议不仅法律约束力较弱,且参与国的违约成本比全球主义路径要低得多。参与国一旦违反全球性公约或协定,将受到别国的惩罚和国际社会的监督,而对区域多边或双边协定的违约在外交和舆论压力上要小得多。也正是这一原因,区域性海洋治理规则和制度的有效性将大打折扣。

' Z1 ^: ~" u' T8 P' @7 e3.区域主义的地理属性决定了其对跨区域和全球性问题的治理无能为力

一方面,区域主义对于本地区面临的海盗、资源过度捕捞、环境污染、航道安全等问题具有全球主义无法匹敌的治理能力,但对于气候变化、跨区域海上安全威胁等全球性海洋问题却束手无策;另一方面,倘若区域内国家缺乏自主治理的能力,那么区域性的海洋威胁将因此演变为全球性公共问题(如索马里海盗),而区域主义对于跨区域海洋挑战的应对也缺乏相应的安排。

4.区域主义同样面临大国影响力竞争的干扰,而且更容易受到本地区内国家间争端或利益主张分歧的制约

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特别是海洋划界争端、资源开发冲突等问题,是区域内国家之间开展海洋治理合作首先必须加以解决的问题。比较典型的是,南海地区长期面临渔业资源衰退、海洋生态环境退化、航道安全等诸多挑战,且周边国家的利益诉求也日益受到这些海洋挑战的威胁,受部分领土主权和海域管辖权主张冲突的影响,区域内国家虽然达成了包括《南海各方行为宣言》在内的多边和双边共识、协定,但区域海洋治理始终处于“说多做少”几近停滞的状态。

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海洋治理全球主义路径的必然性

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不可否认,海洋治理的全球主义路径现阶段面临内外两方面挑战:自身需要优化游戏规则、提高制度效力,对外还将经受“逆全球化”思潮和大国单边主义的考验。然而,从实践经验看,海洋治理的全球主义路径,是冷战结束后国际海洋秩序变革过程中优胜劣汰的选择结果。海洋治理的全球主义路径,承认国际政治现实主义所提出的“权力竞争”和国际体系“无政府状态”问题,接受美国的霸权是决定治理的动力和范围首要力量这一事实,但从规范性视角出发,为解决权力和利益分配与全球性海洋公共问题间的矛盾设计了详细的方案。有关全球海洋治理的理论,承认权力等级制度塑造全球海洋治理结构、根本目的和优先权的事实,但同时强调规则和制度的重要性。基于共同目标或共同问题,国家间建立规则体系和制度框架以协商、协调政策立场,同时又依托规则和制度平台展开权力竞争。相对于区域主义致力于解决现实或技术性的海洋威胁和挑战,全球主义在冷战结束以来的国际秩序变革过程中,从更为宏大的视角为解决基于权力和利益争夺为基础的“零和博弈”困境提供了全新的思路,给自由主义的国际海洋秩序注入了新的动力,让理想主义或自由主义阵营中“共同体”观念在海洋领域落地生根,由理论设想成为可能。事实上,全球化自15世纪末诞生以来,经受不止一次的“逆流”挑战。两次世界大战之间的“逆全球化”潮流挑战,远比今日所面临的要来的强得多。冷战时期,两极体系下的全球化格局亦被权力政治分裂为两个世界。但历史的进程具有超乎寻常的自我恢复和升级能力,在经历一轮又一轮的“逆全球化”挑战之后,全球化一次又一次地焕发出新的且更为顽强的生命力,全球海洋治理正是在最近一波的全球化浪潮中应运而生的,同时也将随着新一轮的全球化而不断演进。目前, 海洋治理的全球主义路径面临诸多考验和困难,但全球性海洋威胁和挑战并未因此而减少,全球海洋治理合作的必要性随着人类开发利用的不断提升而越加严峻。除传统污染、渔业耗竭、沿海栖息地丧失等海洋挑战外,新的全球性海洋威胁层出不穷。例如,据估计,目前世界海洋的平均酸碱度比工业革命以前降低了0.1个单位,海洋的酸度已经“飙升”了30%,而未来海洋酸化的速度还将会随着二氧化碳排放量持续增加而继续加快。海洋酸化将对一些海洋生物的食物链、群落动力学、生物多样性和生态系统的结构与功能产生破坏,进而带来大量物种灭绝、生物多样性“退化”等不可想象的后果。同样严峻的还有海洋垃圾治理。根据联合国统计数据,每年约有至少800万吨的塑料制品被遗弃到海洋中,100万只海鸟和10万只海洋哺乳动物因塑料污染而丧生,经济损失达80亿美元。因此,有增无减且与人类可持续发展息息相关的海洋挑战,决定了全球性海洋治理合作的必要性。与此同时,海洋治理的全球主义拥有足以抵消单边主义和保护主义挑战的机遇。

1.信奉并捍卫多边主义和全球主义的新兴经济体的群体性崛起

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特别是中国作为全球第二大经济体,一直是海洋治理多边主义和全球主义路径的倡导者和贡献者。中国在2013年提出的共建“一带一路”倡议中,把地区和全球海洋治理合列为优先议题。中国对气候变化、发展蓝色经济等全球海洋治理的支持,为抵消美国单边主义所带来的冲击提供了保证。

. r8 L9 D- L( n% e( j0 N. J. @" l2.全球性海洋治理合作已经深入人心

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譬如,欧盟内部虽出现了排斥全球主义的民粹/民族主义思潮,但对于环境保护、公共卫生危机应对等全球性公共议题仍然持较为积极的态度。据统计,德国绿党在2019年5月选举中上升了9.9%达到20.7%,超越基民党的主要盟友社民党,成为德国第二大政党。同样,超过一半的欧盟民众受访者表示,在新冠疫情过后欧盟对共同的全球威胁与挑战应该加强应对合作。因而,全球主义在应对全球性威胁或挑战中所发挥的重要作用,是赢得了国际社会的认可的。

" K  ?" d/ ]( c3.海洋治理的全球主义路径具有强大的自我更新和升级以适应国际实践的能力

以联合国为中心的全球海洋治理体系,除了对全球性海洋问题做出反应外,还提出了针对地区海洋威胁的项目,如全球大海洋生态系统等。同时,联合国还不断完善全球海洋治理的协商和制度以提高治理决策效率,如在2017年启动全球海洋大会等。海洋治理的全球主义路径依然是国际海洋秩序变革的方向,而解决体系目前面临问题的根本出路不是更弦易张,而是改良主义。就如美国《时代》杂志对“后疫情时代”国际秩序的预测,海洋治理的全球主义路径并不会终结,而是将以另一种形式再次呈现。

混合主义的全球主义或将是历史的选择

关于区域主义和全球主义的关系自20世纪90年末以来就争论不休。然而,新区域主义认为,在摆脱冷战两极体系束缚、摒弃了 “旧区域主义”的保护主义和安全利益挂钩的弊端之后,区域主义转而依附于多极世界秩序,变得更为开放,在某种程度上成为对全球化过程的一种反应。换言之,强调开放、多边主义的区域主义与全球主义的关系从冲突对立转变为相互促进。因而,面对美欧单边主义、保护主义以及美国极力塑造中美“两极”对抗的挑战,如何定义区域主义与全球主义的关系,取决于国际体系内各国的共同作用。将区域主义作为有机组成和重要补充而与全球主义充分融合,这是目前国际学术界较为普遍的一种观点。结合了区域主义的“混合主义”路径将产生叠加效应,从而为全球主义路径解决当前面临的困境打开新的思路。

9 `& O* N2 e$ m! ]/ a3 s1.区域主义的“去中心化”(polycentric)将使得全球主义路径摆脱传统海洋强国强权干扰、推行更加公平开放的海洋治理体系更具可能性

最近一波区域主义的发展源于美国霸权在物质层面的衰落、冷战的结束、亚太的崛起及第三世界国家的发展,国际体系权力愈加分散。所谓“去中心化”,即在权力区域分散化的同时,各地区的独立性和地区主导行为体的地位得到加强,国际体系对美国霸权中心的依赖度随之开始下降。海洋治理的区域主义路径,同样使得地中海、南海、东海等地区在应对本区域共同挑战时具有绝对的话语权和决策地位,而美国等区域外国家的影响将得到有效控制。区域主义路径的“去中心化”,为全球性海洋治理体系跳出“美国中心”困境创造了空间。

2.区域主义的加持将为把现有参与者留在全球海洋治理体系内及吸收更多国家参与体系建设创造空间
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一方面,沿岸国家以全球海洋治理规则与制度,结合本地区的实际需要和情况开展区域性海洋治理合作;另一方面,不同的区域之间在全球性海洋规则和制度的框架下,针对相同或利益关联问题开展跨区域的海洋治理合作。区域内治理和跨区域合作具有“灵活组合”的特点,依赖于全球海洋治理框架,但又吸收了区域主义“小集团可避免搭便车”“提高制度设计针对性”“去中心化”等多个方面的特点。

1 d$ a7 I$ c5 D$ p- h% i" b# T" o3.区域主义将提高全球海洋治理规则和制度的有效性

区域主义路径可以随时针对某个议题建立微型海洋治理体系,对全球主义路径中依赖的规则和制度的模糊、不健全之处可以进行完善、创新和补充。区域主义路径的实践,将为全球海洋治理规则和制度的变革注入源源不断的经验性动力,这为全球主义克服规则和制度缺乏有效性提供了方案。

文章来源：节选自《全球海洋治理的未来及中国的选择》，原刊于《亚太安全与海洋研究》2020年第05期

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作者：吴士存，中国南海研究院院长、中国—东南亚南海研究中心理事会主席、中国海洋发展研究中心研究员