曹艳春等：英国海洋环境保护法律制度及其启示

一、我国海洋环境保护法律制度的不足之处
对比英国《海洋与海岸带准入法》，我国海洋环境保护法律制度目前存在以下的不足。
1 J' h2 s  {0 _# v(一)缺乏统一的海洋基本法典
  ~2 L3 i  |8 B+ `9 K- U7 P) l8 e2 b我国目前海洋环境保护国内法法律法规体系较为完善，但是法律法规的内容比较分散。法律层面有《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国环境保护法》等多部部门法涉及海洋环境管理和保护的问题；法规层面有《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《防止船舶污染海域管理条例》、《防止拆船污染环境管理条例》等针对不同海洋污染专项治理的管理条例；规章及规范性文件级别的规范较多涉及海洋工程和海洋倾废管理领域。可见，我国海洋管理方面的法律较为分散，缺少一部为海洋综合管理奠定基础的海洋基本法。
(二)海洋综合管理协商制度不健全，难以协调开发和保护的关系
英国在海洋管理方面注重协调规划，在保障海洋管理过程中充分考虑到各种环境因素，以确保海洋的可持续发展。海洋综合管理需要健全的规划制度，而在我国的海洋开发利用中，与逐渐加大的海洋生态系统保护力度相比，沿海各地区各项相关政策明显缺乏协调性，陆地和海洋政策不能很好地衔接，难以实现海陆统筹。因此完善各主管部门的计划制度，进行多元互动的合作治理，是实现海洋综合管理的重要保障。
(三)在法律层面上没有足够重视海岸带的管理
4 b* `& r4 V# ~6 C海岸带是陆地生态系统和海洋生态系统耦合而成的复合生态系统，也是自然生态系统和社会经济系统耦合而成的复合生态系统。海岸带作为海洋空间资源的一部分，是人类生产和生活频繁、活跃之处，也是人类相互影响和冲突较为激烈之处，其生态环境相对脆弱，因此，在海洋强国建设背景下，有效地进行海岸带开发和管理至关重要。为了加强海岸带的综合管理，保障海岸带的可持续利用，福建省、海南省、青岛市、日照市等沿海省市都制定了海岸带保护和利用管理办法，然而在法律层面，我国缺乏海岸带的专门性立法，没有形成完整的法律保护体系，已有的法律所提及的部分也过于狭窄，比如在《中华人民共和国海洋环境法》中只提到一点关于防治海岸工程建设项目对海洋环境的污染损害问题，单从内容的范围来看缺乏海岸带后续利用过程中面临的环境损害治理问题的规定，并不能满足促进海岸带可持续发展应有的法律储备要求。
1 {+ G7 j2 k# ^$ L二、英国海洋环境保护法律制度对我国的启示
* f8 S  f- f5 a- R+ h在海洋经济发展过程中，习近平总书记强调：“要把海洋生态文明建设纳入海洋开发总布局之中，坚持开发和保护并重、污染防治和生态修复并举。”我国制定的《中国海洋21世纪议程》在基本政策一章中，提出对综合管理的目标——“逐步形成海洋开发和管理的综合决策机制，制定引导性的统一的海洋开发政策、海洋技术政策、海洋保护政策；逐步完善海洋开发和管理的协调工作，编制市县级海洋功能区划、海洋开发和保护规划，并建立规划协调机构和开展协调活动；制定和完善海洋综合管理法规、建立和健全执法系统，加强综合管理。”参考英国目前的海洋环境保护法律制度的设计，无论其法律形式还是治理方式对我国实现海洋综合管理都具有一定的借鉴意义。
(一)采用综合立法，为海洋统筹管理奠定基础
长期以来，英国海洋管理体制分散，《海洋与海岸带准入法》为英国向海洋综合管理模式转变奠定了基础。我国目前在海洋管理方面涉及部门众多，管理体制分散，并且各部门重在追求海洋经济的发展而忽视海洋生态环境的保护，因此采用统筹管理机制更有利于海洋生态环境的保护。贯彻统筹管理机制最有效的办法是通过立法为后期的改革提供强有力的法律支撑。英国《海洋与海岸带准入法》可以为我国海洋立法提供借鉴，其将海洋环境保护的原则渗透到海洋开发中的方方面面，从宏观角度阐明海洋环境保护与海洋资源开发等其他海洋工作之间的关系，从而更好地指导海洋环境保护工作，避免不同海洋法律法规之间的冲突。
(二)建立海洋开发利用规划系统，加强海洋综合管理
5 J4 J) Q5 a9 N  e+ C在海洋开发利用过程中，各管理部门之间的协调尤为重要，我国目前单行法的内容侧重于解决特定资源的开发利用和管理问题，缺少对其他行业的兼顾，特别是对海洋整体利益的考虑，不利于改变我国海洋开发中无序、无利的状况。而英国的海洋规划政策旨在“帮助公共机构和利益相关者协调其行动并优化利用海洋空间，使经济发展和海洋环境受益”。因此，我国可借鉴《英国海洋政策声明》，专门制定规范海洋开发利用的指导性文件，畅通开发部门与其他利益主体之间沟通的途径，指导各地区制定科学合理的海洋开发利用计划，其内容应当包括海洋开发应遵循的基本原则，需要考虑的各种因素，并说明每种因素可能产生的不利后果等。
(三)重视海岸带立法，完善综合管理范围
3 j; ~* W3 `- Q' q' W2 r我国海岸线漫长，拥有约1.8×104km的海岸带，海岸带孕育着丰富的自然资源，其开发利用的用途广泛。海岸带作为陆海衔接地带，所处地理位置特殊，管理实践中存在着部门权属不清、执法权限不明等现象。纵观我国各地的海岸带开发与保护管理办法，可以发现其基本立法目的、法律概念、发展原则等各不相同，究其原因主要是缺乏统一的立法依据。为此，在海洋强国建设背景下，应重视海岸带立法，为各沿海地区制定地方法规提供统一的立法依据，为不同行政区划内海岸带开发的统筹管理奠定基础，从而完善我国海洋综合管理的内容。
" y9 e  j8 O! N2 u- Y: F& e  
文章来源：节选自《英国海洋环境保护法律制度及其启示——以<海洋与海岸带准入法>为例》，原刊于《浙江海洋大学学报（人文科学版）》2020年第6期
作者：曹艳春，上海海事大学法学院教授；马钱丽，上海海事大学法学院硕士