杨越等：蓝碳市场建设的制度挑战、应对策略

kscg7a827t · 发表于科研成果分享 2022-11-26 23:07:18

一、蓝碳市场建设的制度挑战

从基于生态资源资本化的蓝碳市场建设总体框架可以看出，通过市场建设推动蓝碳资源实现资本化闭环，必须完整经历资产化过程、产品化过程、市场化过程和投资运营过程，而产权确权、生态技术的创新和应用、价值核算与评价、市场交易与监督管理、投资运营等相关制度的建立健全是保障上述过程顺利进行的核心。当前，上述制度基础还存在一些挑战。
1.海域使用与收益分配不明确，产权确权存在制度性障碍
明晰的产权是实现蓝碳资源资本化闭环的前提。2019年发布的《统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》为优化自然资源确权和资产运营的政策环境提供了良好的制度保障。但由于在我国海域及其自然资源属于国家所有，国家享有对海洋资源的绝对所有权和支配权，长期以来国家对于海洋资源的管理主要集中在空间资源、生物资源、种质资源、矿产资源等方面，对于蓝碳等生态资源的管理尚在摸索中。尽管为了满足不断增加的用海需求，法律已将海域的所有权和使用权剥离，允许民事主体通过行政审批许可的方式获得特定海域的使用权，但目前海域使用权允许的生产经营活动主要包括海洋养殖、拆船、旅游娱乐、盐业、矿业、公益事业、建设工程等。可以说，海域使用权的法律权益和管理实践为蓝碳资源产权确权提供了可行的制度基础，但对于蓝碳资源及其生态系统产生的碳汇及其他生态服务价值的所有权、使用权、收益权和转让权的归属、分割和流转等问题仍然没有明确，导致蓝碳资源资产的产权确权存在制度性障碍。
2.技术创新和应用不足，生态产品/服务供给与市场需求不匹配
生态技术的创新和应用决定了生产要素多大程度上能够转化凝结到生态产品或生态服务中去。自然科学是人类认识海洋、利用海洋与海洋和谐共处的基础，随着蓝碳生态系统储碳机制方面研究的成熟，对蓝碳的界定从红树林、滨海沼泽、海草床三大传统蓝碳生态系统，拓展到微型生物、大型海藻、贝类养殖等重要蓝碳形式。然而，和陆地碳汇相比，人类对海洋生态系统的碳汇储量、速率、过程机制和功能仍然缺乏足够的了解；海洋生态系统与大气、陆地等其他生态系统之间的碳循环机制也有待进一步研究；有关蓝碳的许多基础科学问题和技术应用的挑战尚未得到突破，相关标准制定尚在起步阶段；此外，哪些技术创新和科技成果有助于提升蓝碳生态系统的服务功能，在增加生态系统碳汇能力的同时，是否考虑到对海洋生态系统的额外影响；相关生态产品和生态服务的开发过程中，是否满足市场的需求，是否具备商业化的潜力等等都需要进一步的探索。
3.监测数据基础差，生态服务价值核算与评价体系尚未建立
能够通过交易实现生态产品/服务价值的蓝碳必须符合可识别监测、可溯源量化以及符合额外性原则等特征，因此科学的价值核算是实现蓝碳资源资本化闭环的基石。以碳汇交易为例，碳汇交易的对象必须是在特定海域里开发的新增碳汇，为保证蓝碳项目所产生的碳信用额度符合碳汇核证要求，有必要在整个蓝碳产品/服务开发的生命周期中，形成完备的监测、报告、核查标准和评估规程，对项目范围内蓝碳资源及其生态系统的固碳底数、碳汇增量、生物量变动以及其他生态服务进行动态监测。然而，目前我国尚未建立起专门针对蓝碳资源的监测和评估体系，难以做到“可衡量、可报告、可核查”。尽管我国海洋标准化技术委员会已经通过了《养殖大型藻类碳汇计量方法》和《养殖双壳贝类碳汇计量方法》，但对于其他蓝碳资源及其生态系统，尚未形成得到国际普遍认同的核算方法、技术规范和评价标准体系。自然资源部要求在2025年前完成包括蓝碳在内的10类典型生态系统的全国性调查，相信随着遥感技术以及物联网、区块链等新技术的普及和应用，生态系统监测技术的实时性和可靠性将大幅提升，进一步提高蓝碳项目监测、核算、评估的效率和质量。
4.交易机制选择具有多样性，机制间互认障碍制约了市场规模及有效性
蓝碳市场建设对于交易机制的选择可以根据项目所处的发展阶段以及项目能够提供的生态产品/服务类型进行差异化安排。然而，目前不同机制间的互认互通仍存在限制和壁垒，交易机制选择的多样性以及机制间的“互认互通”障碍，可能导致对不同机制下的供需误判，从而影响投资主体的策略组合，制约蓝碳市场规模及有效性。具体来说，由于生物碳汇具有管理流程繁、技术普及难、开发成本高以及现货周期长等特征，主体对交易机制的选择和该机制下碳汇需求空间可能存在误判，行为决策的有偏使得已完成大量前置投入的碳汇供给无法被市场消纳，造成供需失衡，很可能拉低交易价格，降低市场活性，阻碍发展潜力。
5.自然风险与交易风险并存，价格波动难以形成稳定的投资回报预期
目前关于蓝碳项目风险源识别方面的证据基础还不够充分，主要包括：植被成活率、极端天气和自然灾害带来的生态系统风险；项目周边工业农业等人为活动干扰和项目自身管理经验不足造成的运营风险；碳市场供求失衡造成的交易风险；改变当地社区传统营生和减少商业开发引起的社会环境风险；以及政府优先事项演变、法律法规修订和公共资金支持调整等带来的不确定性都可能造成蓝碳项目投资者的信心不足，难以形成稳定的投资回报预期，损害长期稳定的现金流并增加金融风险。此外，利益相关方的供给能力、支付意愿及交易动机等方面的差异，也可能导致碳价非周期性波动。每个主体都会依据市场上可获得的信息集合，包括他人的策略空间、效用函数等行为特征，以及宏观经济政策、国际市场、突发事件等外部因素，不断调整自身的行为决策。且主体之间信息交换并非是简单的线性关系，相互影响也不是简单的、被动的、单向的因果关系。供给能力、支付意愿以及交易动机方面的差异化将直接影响蓝碳交易的价格达成，造成碳价的非周期性波动，引起蓝碳项目投资的过热或遇冷。
二、蓝碳市场建设的应对策略
为了应对上述挑战，推动我国蓝碳市场的建设工作，提出以下政策建议：
1.尽早形成蓝碳市场建设的战略决策和总体思路，实质性推动相关工作。建立健全包括产权、技术、核算、交易、投资相关制度，保障蓝碳市场的良性有效运行。促进蓝碳资源资本化闭环形成，充分挖掘蓝碳资源的投资增值潜力，拓宽融资渠道，缓解现有生态补偿机制下的财政压力，撬动更多的私人部门投资进入生态修复领域，在弥补项目开发成本和机会成本的同时，实现更多的经济收益用以蓝碳项目所在社区居民的生计改善，最终形成资源保护修复的良性循环，实现蓝碳资本累积，释放更多的生态-经济-社会效益。
2.加快海域使用权立体分权制度改革，探索产权激励机制。在海域使用权的基础上进行制度创新，在法律层面对包括蓝碳资源及其生态系统产生的碳汇的所有权、使用权、收益权和转让权的归属、分割和流转等问题进行明确界定。鼓励地方因地制宜地开展促进蓝碳资源保护修复的产权激励机制，吸引社会资本参与蓝碳资源的保护修复，充分积累实践经验，围绕国家公园、保护地（区）、海洋牧场、海洋立体综合养殖等试点示范项目建立与当地社区和其他私营部门的合作伙伴关系，使其在项目实施、项目监测以及持续运营方面发挥关键性作用。
3.加大蓝碳科学的基础研究和技术创新，形成与市场需求相匹配的技术供给。加大海洋科学领域的基础研究，通过重点实验室的建设加强相关基础设施和研发平台投入，鼓励技术创新，营造良好的创新环境和生态，是实现海洋碳汇重大技术突破的基础；与此同时，加强蓝碳资源保护和修复相关的应用研究和工程示范项目的重要性也不容忽视，加大应用研究的投入力度，配套完善的科技成果转化与评价机制，包括科技体制改革和创新环境政策等，通过完善相关知识产权和专利保护制度，更加有效地将科学知识转化为工程技术，加速科技成果转化和推广应用，设立重大工程示范项目，匹配技术供给与市场需求。
4.完善蓝碳资源动态监测体系，建立相关资产核算和管理台账制度。加快完善我国蓝碳资源调查与动态监测体系，充分利用已有自然资源调查成果，统一组织实施全国蓝碳资源调查，掌握重要蓝碳资源的数量、质量、分布、权属、保护和开发利用状况，及时跟踪掌握各类蓝碳资源变化情况。与此同时，加快国内蓝碳方法学的研究和审核工作，尽快建立并完善能够覆盖全部蓝碳生态系统类型的方法学体系，形成系统完备以及获得广泛国际共识的蓝碳项目的监测、报告、核查规范和标准体系；研究建立蓝碳资源资产核算和管理台账制度，开展实物量统计，探索价值量核算，编制蓝碳资源资产负债表，建立统一权威的蓝碳资源监测、报告、核算评价信息发布和共享机制。
5.发挥政府市场培育优势，推进蓝碳示范项目和案例研究。政府在前期市场培育的过程中发挥着重要作用，通过制度创新和管理创新，引导更多的企业和社会公众进入生态投资领域，带动更多的生态产品供给和消费，增强生态资本的融资功能。蓝碳示范项目有利于积累有关成本、收益和风险方面的经验，验证项目开发运营的技术可行性和经济可行性，相关案例研究有助于建立投资者信心，提供动员私人和公共投资以及加快监管框架调整所需的证据支持。因而，有必要加快推进和扩大蓝碳示范项目建设和相关案例研究，形成相关示范项目案例库，收集整合有关生物地球化学循环、项目运营管理和经济社会影响等方面数据，生成基于蓝碳项目的碳生产函数，为项目成本收益和投资风险预测提供决策模型。
6.推进蓝碳纳入碳交易体系，探索更多蓝色金融创新模式。以自愿交易市场为切口，尽快将蓝碳纳入我国碳交易体系，选择部分蓝碳资源丰富的地区或城市，加快推进相关项目开发平台建设，率先开展蓝碳交易试点，强化试点工作统筹协调，及时总结试点经验，形成可复制可推广的制度成果；与此同时，借鉴已有绿色金融和气候投融资方面信贷、债券、保险、基金的经验，积极开发更多基于蓝碳的金融衍生品和市场服务，同时注重相关风险防范。

文章来源：节选自《中国蓝碳市场建设的顶层设计与策略选择》，原刊于《中国人口·资源与环境》 2021年第9期
作者：杨越，清华大学公共管理学院博士后；陈玲，清华大学公共管理学院长聘副教授；薛澜，清华大学公共管理学院教授

杨越等：蓝碳市场建设的制度挑战、应对策略

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