【海洋观点】“21世纪海上丝绸之路”沿线通道非传统安全治理合作法规建设

中国作为“21世纪海上丝绸之路”建设的首倡者，也应是沿线通道非传统安全治理合作法规建设的推动者。而目前中国在这方面主导权有限、领导力不足，即主动倡导修订或制定法规较少，而被动接受国际法规安排较多，制度性话语体系总体处于弱势地位，不利于中国参与推动有关治理合作。因此，中国这种制度安排与规范设定能力不足的状况亟待改进，以努力提升制度性话语权。

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从理念塑造来看，在新时代中国应坚持与传播“新安全观”的“互信、互利、平等、协作”与“亚洲新安全观”的“共同、综合、合作、可持续”核心思想，特别是坚持“21世纪海上丝绸之路”的“共商、共建、共享”与“海洋命运共同体”的“平等互信、公平正义、共建共享”的精神，为推动国际海洋法特别是国际海事公约有关安全治理合作提供全新理念、基本原则和价值指导。为此，中国在利用、制定与完善有关法规的过程中应倡导以下合作理念：第一，有关法规要以有利于沿线所有国家安全为前提，推动沿线通道安全治理双边与多边合作，反对谋求仅对个别国家有利的单向安全，特别是反对个别国家谋求对咽喉要道的绝对控制权而影响其他国家权益；第二，有关法规应强调集体行动，倡导沿线各国均有维护通道安全稳定的权利与义务，反对出于某种目的将一些国家排除在外，努力实现利益共享、责任共担；第三，有关法规要以平等互利为基础，反对个别国家采取双重标准，利用自身政治、军事等优势以强欺弱、获取不当利益；第四，有关法规要在尊重历史性权利与国家主权的基础上维护《联合国海洋法公约》以及国际海事公约的宗旨与原则，和平解决有关纠纷与争端，反对以维护沿线通道公共安全特别是以打击海盗和海上恐怖主义为借口干涉他国内政。

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从体系完善来看，中国应尽快审查现有法规，在法规体系与层次完善上做到内外兼治：

第一，从国内相关法规来看，现有国内有关法规制定时间较早、级别较低，对有关沿线通道安全治理合作关注不够，同时有关国际条约在国内适用问题上存在一定程度混乱。如交通运输部与中国海事局制定的《船舶海上保安规则》与《港口设施保安规则》作为部门规章效力较低，需要提升立法层次。又如，《海洋环境保护法》对开展国际合作防控海洋污染仅强调“国际条约优先适用”,因此需要制定专门的合作条款。再如，中国没有惩治海盗的专门法律，刑法中也没有相应的海盗罪。在这种情况下如果发生此类犯罪，只能以国内刑法上的杀人罪或抢劫罪来惩治国际法上的海盗罪，但国家对故意杀人罪与抢劫罪都不能行使普遍管辖权，导致与其他国家开展司法合作会遇到困难。对此，中国应根据国际海事组织等机构制定的《关于海盗和海上暴力行为的示范国内法》为蓝本，制定防范与打击海盗专门法，或在刑法中增设海盗罪并明确相应的内涵与外延，以便能够最大限度地打击此类犯罪。特别是中国应瞄准国际立法新趋势，注意与国际有关立法相衔接。如近年来沿线日本、英国等有关国家都对国内法进行了修订，准许私营安保公司派员驻船实施武装护卫，这对防范索马里海盗起到了很好的补充作用。对此，中国应密切关注，加强国内有关安保护卫立法，使之能与海军护航密切协同配合，有助于提高防范与打击海盗效率与效果并节省相应成本。

第二，从沿线中外双边协议来看，目前中国与周边国家合作态势良好，但与中东及非洲以及南太平洋有关地区和国家合作欠缺，因此随着“21世纪海上丝绸之路”建设的深入发展以及海外利益的延伸，中国应加强与沿线中远海地区的合作，如与波斯湾与亚丁湾沿岸国家签署双边合作协定。

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第三，从沿线区域及国际多边协议来看，一方面，从利用现有合作法规来看，中国在国际协议框架下参与沿线治理合作可受到相关法规保护，从而有效规避部分风险，同时以身作则做好履约工作有利于树立负责任大国形象、提升国际地位。另一方面，从参与推动新法规制定来看，首先应推动《南海各方行为宣言》向“南海行为准则”转变，2018年8月中国与东盟国家已就“南海行为准则”单一磋商文本草案达成一致。在此基础上，中国与南海各方应加强磋商，进一步修订与完善该文本草案，待时机成熟时签署具有法律约束力的“南海行为准则”,以规范与推进有关治理合作；其次应借鉴地中海、波罗的海、北海等海域的成功经验，推动或主导制定南海生态环保区域性协定，为维护南海生态安全、防治污染、落实联合国环境规划署区域海项目等提供法律支持；再次应和沿线的石油输出国、运输国与消费国合作，制定针对能源通道安全治理合作的专门法规，以协调各方利益，降低冲突风险；最后应加强顶层制度设计，科学规划，推动或主导制定沿线通道非传统安全治理合作框架协议作为基础性、综合性、示范性、指导性与统领性法规，尽快形成沿线快速、有效的集体反应机制，统一优化沿线各方权益与义务，统筹现有治理合作中存在的相互协调能力弱、有关标准不明等问题，并做好监督实施以及争端预防与解决工作，以有效维护沿线通道安全。

从路径实现来看，中国应在遵守《联合国海洋法公约》等有关国际海洋法的基础上，主动参与或主导有关议题研究及规则制定，在新的治理合作规则及有关危机处理过程中牵头立法，积极推动公正合理的沿线通道新秩序与新体系建立，满足沿线发展中国家对传统规范和既有标准调整诉求与实践期待。第一，积极承办和主办有关法规国际研讨会、政策磋商会、法律外交大会，就重点、热点与难点问题进行交流，并就有关规则的制定提出具体的建设性意见，努力破除现有限制中国参与推动沿线治理合作机制构建的不公正条款，把国内一些行之有效的措施与经验国际化，将有关理念从实践层面上升为沿线共识，并逐步成为沿线治理合作的指导方针与基本框架。第二，全面参与联合国框架内治理合作机制和相关规则制定，特别是积极参与国际海事组织工作组会议和缔约国协商会议以及议定书草案的制定，持续跟踪有关治理合作的谈判进展，认真做好与国际协定谈判相关的准备与技术支撑，适时提出有关建设性与系统性案文，主动引领沿线治理合作机制构建的新规则、新制度与新秩序的塑造。如在海运减排、海洋塑料污染防治等这些新规范重塑中强化自身作用，充分展现大国责任与担当，塑造良好国际形象。同时，还要积极参与、配合与利用其他有关治理合作的国际组织的对话与磋商机制，如亚太海事机构首脑论坛、中国—东盟海事磋商机制，特别是借助中国目前已承接的有关国际组织在华机构和中国自身设立的有关专门平台，如国际海上人命救助联盟亚太中心、中国国际救捞论坛等来强化有关议程设置能力，参与或主导部分合作法规的制定。第三，中国与沿线有关国家应密切加强立法机构之间的往来，通过友好协商积极稳妥处理好涉海争议，努力消除分歧与误解，增进互信与理解，最大限度达成对有关治理合作目标的认同，公平合理分配治理责任。第四，在立法过程中要坚持民主化、科学化和专业化。一方面，政府有关部门可成立沿线通道非传统安全治理合作的专门机构，负责有关规则制定和解释，参与协调有关协议谈判，统筹国际国内资源促进有关法规信息交流与共享；另一方面，充分发挥有关科研院校和专家智库作用，加强立法起草与理论研究，同时选派人员到相关国际与区域组织任职或培训，密切关注有关法规磋商与制定的最新进展，跟踪研判形势并及时跟进，以提升有关规则制定与议题设置能力，扩大中国在有关法规修订或制定参与度与影响力。

文章来源：节选自《“21世纪海上丝绸之路”建设的安全保障——海上通道非传统安全治理合作法理依据及完善》，原刊于《亚太安全与海洋研究》2021年02期。

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作者：史春林，系大连海事大学马克思主义学院教授。