城市瞭望 | 适应气候变化战略下的纽约韧性规划政策框架和实践探索 - 滨海社区气候适应

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2022年2月，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布第六次评估报告（AR6）第二工作组报告《气候变化2022：影响、适应和脆弱性》（Climate Change 2022: Impacts, Adaptation and Vulnerability），报告指出气候变化包括更频繁和更剧烈的极端事件，已经对自然和人类系统造成了广泛的不利影响，导致相关的损失和损害。根据观测到的影响、预估的风险、脆弱性水平与趋势，以及自然和人类系统适应气候变化的能力和限制的证据显示，全球气候韧性发展行动比2014年第五次评估报告的评估结果更为紧迫。气候变化已经成为全人类面临的共同危机，采取气候韧性行动刻不容缓。以纽约为代表的部分城市在气候韧性领域展开了长期全面的探索和实践，其中的有益经验也值得国内城市学习借鉴。

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纽约市位于美国纽约州东南部大西洋沿岸，拥有520英里的海岸线。哈德逊河与大西洋交汇的大型天然港⼝是纽约成为全球经济和文化中心的重要原因。然⽽，广阔海岸线也使纽约市滨海社区面临巨大的洪水风险。2007年，纽约城市总体规划（PlaNYC）开始考虑气候变化对于城市发展的影响，提出了韧性城市的理念。2008年，在市长的召集下成立开展气候科学研究应用的专家团队⸺纽约气候变化专门委员会。2014年，纽约市建立市长气候韧性办公室，在其领导下，韧性城市工作框架不断完善，系列政策和规划陆续发布，研究建议纳入具有法定作用的地方区划，韧性城市建设全面升级。通过曼哈顿下城的金融区和海港气候适应规划及项目，了解韧性策略行动如何从上位规划逐步深化研究进而通过项目落实。

基础：构建韧性城市工作框架

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纽约充分尊重气候科学的专业性，成立专业部门以支撑城市气候风险的研究应用。同时，由于气候变化的复杂性，气候行动往往涉及全市多个机构，需要市政府层面的总体统筹。而对于规划部门而言，则是尽可能地发挥规划的管控作用，将气候研究建议纳入法定规划。

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强化气候科学应用的基础支撑

作为纽约长期可持续发展规划的一部分，时任市长迈克尔•布隆伯格召集了一个由气候变化和影响领域的科学家、大学学者和私营部门专家组成的小组⸺纽约市气候变化专门委员会（New York City Panel on Climate Change, NPCC），就气候变化相关问题提出建议。2008年8月成立以来，NPCC已发布4份报告，其研究成果是韧性城市政策的重要支撑，如支撑《纽约市气候韧性设计导则》的编制，帮助改进建筑规范以应对未来极端天气；为滨海地区综合规划和滨海项目提供未来洪水影响和恢复力的研究支撑；对气候公平和基于社区的适应规划方法进行深入评估；对关键基础设施（如供水和废水系统等）进行合理升级和保护。NPCC的研究建议被纳入城市总体规划、设计导则等政策体系中，并转化为韧性行动以提高纽约的气候适应能力。

加强政府总体层面的统筹协调

2012年10月29日，桑迪飓风在纽约大都会地区登陆，导致44人死亡。仅纽约市的经济损失就达190亿美元，洪水淹没了大约8.87万幢建筑物，其中包括30万个家庭和2.3万家门店，并造成两百万居民无电力供应。桑迪的重创使城市领导者决心采取更加强有力的措施，建设更强大、更富韧性的纽约以抵御气候变化。在此背景下，2014年5月，纽约市成立市长气候韧性办公室（The Mayors Offi ce of Climate Resiliency, MOCR）。办公室的工作主要包括三个方面，一是气候科学研究应用。识别和应用现有最佳的气候科学研究，促进政策和规划制定、资本项目和公共参与。二是政策和项目推进。制定创新的政策和解决方案，推动纽约建设更具恢复力、公平和活力的未来愿景。三是能力建设。领导跨部门的合作，通过能力建设使公共机构、企业、社区组织和纽约市民都能采取气候适应措施。

落实规划部门的专业政策配套

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纽约市的城市规划部门（Department of City Planning,DCP）主要通过区划来加强纽约市滨水区和洪泛区的社区韧性。在桑迪飓风之后，DCP为洪泛区制定了特殊的区划规则，以促进受灾地区的恢复和重建。自2013年以来，从全市范围内选取具有代表性的滨海社区，研究住宅、商业和工业区等不同功能地区的韧性问题和适应方法，并发布系列研究报告。例如，2013年的《韧性邻里》、2015年的《艺术空间韧性》、2016年的《商业空间韧性》以及2018年的《产业区韧性》，推动了相关区划的调整；2019年发布的《滨海防洪韧性区划》充分吸收前期的研究成果，以支撑滨海社区通过法定区划提升长期防灾能力。

DCP韧性规划的工作脉络

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来源：笔者整理

工具：构建韧性政策框架体系

总体战略领域关注的是韧性发展理念、重点领域以及策略框架。设计导则重点关注如何将气候韧性目标纳入项目规划的流程、公共参与方式以及相关的技术方法。地区区划则是研究将气候评估建议转化为规划标准和政策，纳入区划建议。这些政策之间互相影响、互相支撑，最终通过项目落实提升城市建筑、基础设施、滨海地区等相关领域的气候韧性能力。

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战略规划：重视气候行动的机遇和公平性

气候变化使得纽约面临高温、降水增多、海平面上升以及破坏性风暴的严重威胁。2007年纽约总规提出韧性城市的理念，将适应气候变化和韧性城市建设纳入城市总规目标和策略框架，但适应策略重点在供水、废水处理等市政基础设施。2011年纽约总规体现了NPCC对规划的影响和支撑，加强了气候科学的分析应用，如更新气候预测和洪水风险地图等。桑迪飓风后，市政府于2013年制定了全面韧性的城市总体规划，基于气候分析，对城市基础设施（海岸防御和建筑韧性）、社区重建和韧性规划等重点领域进行研究规划。最新发布的纽约2050总规正视气候行动带来的新机遇，突出应对气候变化的公平正义，通过创新理念以及聚焦社区、建筑、基础设施和滨水区四大重点领域，加速“建设一个更强大、更具可持续性、更具韧性和更加公平的纽约”，韧性城市建设全面升级。

设计导则：明确流程方法和公众参与方式

市长气候韧性办公室在2020年发布了《纽约气候韧性设计导则4.0》，2021年发布了《滨海社区防护规划指南1.0》。从这两份指导性文件来看，其重点是对项目设计过程、主要技术方法、公众参与方式等流程规范进行指导。

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项目韧性设计流程及工具包

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来源：《纽约气候韧性设计导则4.0》

《纽约气候韧性设计导则》为项目设计中如何实现气候韧性目标提供了韧性设计和项目评估的方法。通过提供具体的、区域的、前瞻性的气候数据，更新建筑规范或进行其他设计调整，以应对不断上升的气温、日益增多的降水和海平面上升三大韧性目标。例如，在设计中根据项目的使用寿命、关键程度，确定其在海平面上升后的高程标准。导则认为韧性设计必须成为项目规划设计过程中不可或缺的一部分，所有新项目都应根据项目的目的、场地位置和资金情况来评估气候变化风险，然后确定适当的设计策略。适用范围包括除沿海保护工程（如海堤和防洪堤）以外的所有城市基础建设项目。结合项目韧性设计过程，导则提出了风险评估方法（风险评估矩阵）、效益—成本分析方法两个工具包，一方面尽可能地消除项目所面临的中、高风险，同时，通过收益和成本分析帮助项目更好地确定科学合理的韧性策略。

地区区划：调整用地政策以提高建筑韧性

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区划是纽约土地利用的法定依据，明确用地性质、开发强度、公共服务设施和市政公用设施等管控要求，其对平衡城市发展中各方利益需求起到了重要的作用。DCP在2021年12月发布《滨海防洪韧性区划》。其为该市在洪泛区生活和工作的房主、企业主和从业者提供改造建筑物的设计选择，使建筑具有长期的抗灾能力，以减少未来洪水事件造成的破坏，并可能节省长期洪水保险费用。总体⽽言，沿海防洪区划的实施，将提高该市众多易受洪水影响的社区抵御未来风暴并迅速恢复的能力。

纽约土地利用政策在支持增加密度的同时，也将现有和新建建筑物纳入了韧性框架。结合洪水风险区对密度进行管理，根据建筑类型和规模差异，洪泛区总体分为4种社区类型：低密度住宅区、中/高密度住宅区、商业走廊和工业区，不同区域面临不同的气候风险和既有区划限制。例如，在既有的区划规则下，部分工业建筑没有足够的底层空间用来安置重要设备，使其位于洪水水位之上。通过《滨海防洪韧性区划》的调整，工业建筑可以通过设置小型夹层来安置重要设备，使其符合防洪要求，且这部分空间不计入占地面积。区划还通过高度、面积等更加灵活的政策调整，鼓励各方主体提高建筑物的韧性能力。

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不同类型分区面临的风险挑战和区划限制

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来源：《滨海防洪韧性区划》

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区划政策调整示例

来源：《滨海防洪韧性区划》

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洪泛区的分区类型

来源：《滨海防洪韧性区划》

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实践：海岸综合保护韧性项目

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基于纽约韧性城市建设的大背景，在上述工作框架和政策体系的支撑下，纽约市开展了一系列气候韧性项目。以下重点通过曼哈顿下城及其范围内金融区和海港区的项目，说明在项目层面如何将韧性愿景转变为具体实施方案。

《曼哈顿下城海岸综合保护工程》

2013年以前，纽约从未采用过任何海岸保护综合方案以减少洪涝和海平面上升带来的风险。桑迪飓风之后，纽约发布了《一个更强大、更有韧性的纽约》，规划为期10年，用于改造城市基础设施系统和飓风桑迪中受灾最严重的社区。规划对桑迪飓风中纽约市社区、建筑、基础设施和海岸线的受灾情况进行详细分析，规定了风险评估程序，帮助规划更好地应对未来的气候变化。根据气候变化影响提出海岸保护综合方案（Comprehensive Coastal Protection Plan），规划围绕增加海岸边缘的高程、尽量减少内陆波浪区、防御风暴潮的侵袭等策略提出多个项目，其中就包括《曼哈顿下城海岸综合保护工程》。

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《曼哈顿下城气候韧性研究》

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曼哈顿下城地区是纽约市的发源地，也是集聚全球金融资本的经济中心。其土地面积不到全市的1%，而工作岗位占纽约市的10%以上，有19条地铁线路（全市共25条）和26条轮渡线路经过该区，因此气候变化对曼哈顿下城的影响可能会涉及到整个城市及其他地区。曼哈顿下城的海岸防护项目由纽约市经济发展公司和市长气候韧性办公室牵头，并得到了更大范围的城市部门的支持，其中包括交通运输部、城市规划部、环境保护部等。2019年，发布了《曼哈顿下城气候韧性研究》（Lower Manhattan Climate Resilience Study），主要包括气候风险评估、气候适应方法和工具包、曼哈顿下城气候恢复战略等内容。

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海岸防护项目的实施情况

来源：《更绿色、更美好的纽约》

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1.科学评估气候风险影响

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研究中采用了NPCC2015年报告中的预测和数据，以2050、2100两个时间点为基础，分析风暴潮、潮汐淹没、海平面上升引起的地下水位上升、极端降水和热浪等极端天气时间的影响。报告预测，到2050年，37%的房产将面临100年一遇风暴潮的风险，而到2100年，则有47%的房产将面临风险。

2.明确各地区适应方法的差异

曼哈顿下城涉及6个社区，分别是布鲁克林大桥―蒙哥马利（Two Bridges）、海港（The Seaport）、金融区（TheFinancial District）、巴特里（The Battery）、巴特里公园（Battery Park City）、翠贝卡区（Tribeca）。考虑到地区的建筑类型、地形、基础设施资产、社会和社区特征以及其他因素的多样性，6个社区都有各自独特的物理条件和气候脆弱性。因此，研究认为没有统一的策略可以保护整个曼哈顿下城。在气候适应战略规划中，每个社区都要基于环境特征制定工具，保护整个地区免受气候变化的影响。

3.提出不同空间尺度的适应工具包并进行初步评估

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研究以适应风暴潮增加、海平面上升（潮汐淹没和地下水位上升的影响）、降水增加以及更长和更频繁的热浪等气候风险为目标，从建筑、街道、关键基础设施、海岸等不同尺度提出适应方法和干预措施。按照《纽约气候韧性设计导则》的思路，根据曼哈顿下城的实际情况，从技术难度、邻里影响、责任部门、潜在共同利益4个方面，对不同尺度的干预措施进行了初步评估。例如，可通过土地填埋抵御海平面上升、风暴潮和地下水位上升等风险。该方法中新土地开发许可批准程序较为复杂，需要多级政府强有力的资源整合和资金投入，但这些新空间有利于创造新的就业和住房，潜在的公共利益最大。

适应工具包及初步评估

来源：笔者整理

4.提出建议深化研究地区和方向

研究指出金融区和海港区这两个社区地势低洼，需要更强有力的干预措施。滨水区受到现有基础设施和建筑物的高度限制，缺乏实施大规模适应项目所需的物理空间，需要认真评估和考虑海岸线扩张及新土地的创造。同时，研究确定通过《金融区和海港区气候韧性总体方案》进行深化落实。

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《金融区和海港气候韧性总体方案》

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作为曼哈顿下城海岸气候韧性的一部分，纽约市于2019年启动了《金融区和海港区气候韧性总体方案》，并于2021年发布。 

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1.主要韧性挑战

规划区域作为曼哈顿最古老的街区之一，有众多历史建筑和旅游景点，而且有很多企业。在设计滨海防洪时，需要保留活跃的滨水用途、景观走廊和公共开放空间。同时，复杂的基础设施网络、低洼的地势、极其密集而狭窄街道网络，以及有限的滨海边缘空间都对滨海地区韧性规划造成挑战。

2.明确发展目标

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金融区和海港地区气候适应总体方案建立在广泛的技术分析、密切的社区合作以及州和联邦监管反馈的基础上，代表了可以实施的城市社区共同愿景，旨在打造具有应变力的21世纪滨水区。规划结合风险评估和适应策略，并同步考虑总体设计方案。

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金融区和海港地区规划范围

来源：《曼哈顿下城气候韧性研究》

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3.提出适应方案总体设计

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为打造21世纪的韧性海岸，规划提出了三大策略。一是保护曼哈顿下城免受潮汐洪水和沿海风暴的影响，包括建设新的沿海防洪基础设施；建设新的排水基础设施，以管理防洪后的雨水。二是增强基础设施的气候适应能力，包括确保滨水和海岸沿线地区车辆及紧急情况的通达性，建设连续自行车道；建设新的韧性海事设施，以支持渡轮、传统船只和其他滨水作业；限制对东河生态的影响，同时尽可能改善水生栖息地。三是改善公共滨水区，包括保护和加强现有公共目的地；创造多层次的滨水开放空间；提供社区服务功能。规划从洪水防御、暴雨管理、可达性和通道、生态、公共空间五大维度进行具体技术分析和场地设计。以洪水防御为例，为确保海岸功能的连续性和韧性，研究提出防洪墙（掩埋或裸露）、凸起的海岸线（沉箱和埋入式防洪墙）、凸起的海岸线（新的隔板和暴露的防洪墙）、与新建或重建建筑物结合的综合防洪墙、防洪闸和桥接结构这六种防御方式，并在方案设计中根据地形和功能特征进行合理设置布局。

防洪工具包的设计应用

来源：《金融区和海港气候适应总体方案》

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作为一个规模巨大且复杂的项目，金融区和海港气候韧性总体设计需要纽约市多个地方机构与州、联邦机构一起推进监管和许可程序，并确保资金投入。

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许可和批准：项目所需的监管许可和批准是实施总体方案的关键。在进行环境影响审查后，评估潜在的重大环境影响和可能的替代方案，总体方案将需要地方、州和联邦三级层面监管机构的许可和批准。特别是将海岸线延伸到东河需要美国陆军工程兵团（USACE）和纽约州环境保护部（NYSDEC）的许可。

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规划的推进：建设拟定的基础设施也需要纽约市在建设时间表、可能减缓项目实施的障碍，以及日益增加的气候变化影响3个方面进行平衡。核心考虑的问题包括：气候变化何时会影响研究区域的不同部分；核心工程建设和运营中注意事项；项目的分阶段实施。此外，实施过程中还要对资金来源和融资、多元治理主体等关键问题进行统筹考虑。

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项目总体方案实施时间轴

来源：《金融区和海港气候适应总体方案》

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从最早以防灾为主的韧性建设到开始重视气候行动，通过气候融资为气候项目提供建设动力，同时关注气候正义和公平，考虑弱势群体在灾害中的脆弱性，纽约气候韧性的理念在持续地更新发展。韧性城市建设框架也在不断完善，依托气候科学的应用，从总规战略、设计导则到地区区划形成一个互相支撑的传导体系，并最终落实到项目之中。纽约韧性工作体现出非常强的市场化项目导向，不管是以气候风险评估、韧性工具包、区划政策为代表的实用方法，还是以成本收益分析、规划时序推进为代表的实施经验，都为国内城市在韧性工作领域提供了未来探索的方向。

1 干式防洪是将空间或建筑物密封到设计洪水标高（DFE）或更高的水平，以防止洪水进入的做法。在采用干式防洪时，业主必须加强建筑结构以抵御洪水可能会造成的静水压力和动水压力。

参考文献

① A Greener, Greater New York, 2007. 

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② A Stronger, More Resilient New York, 2013. 

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③ One NYC 2050: Building A Strong and Fair City, 2019.

④ Climate Resiliency Design Guidelines version4.0, 2020. 

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⑤ Neighborhood Coastal Flood Protection Project Planning Guidance, 2021. 

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⑥ Zoning for Coastal Flood Resiliency, 2019. 

⑦ Lower Manhattan Climate Resilience Study, 2019.

⑧ Financial District and Seaport Climate Resilience Master Plan, 2021.

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供稿人：发展研究中心、编辑部 姜紫莹

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