【海洋观点】中国海洋治理体系建设的内在逻辑

新中国成立后，我国的海洋治理体系建设几经变迁，不断调整和完善，体现了党和国家对海洋治理的高度重视。不同的建设时期，尽管重点、领域甚至思路不尽相同，但也体现了我国海洋治理体系建设的内在逻辑。

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统筹陆海治理的内在关系是建设的核心。海洋治理体系的建设，无法回避其与陆域治理的关系。尤其对于中国这样一个传统上重视陆地的国家而言，对海洋治理的关涉，经常延续甚至照搬陆地治理的经验和体系。因此，如何统筹海洋与陆地的内在关系，是中国海洋治理体系建设的核心。

不管是在理论界，还是在实践管理中，我国均已将统筹陆海治理的内在关系提升到海洋治理体系建设的重要高度，其重要的理念和标志就是“陆海统筹”概念的提出。陆海统筹，意味着海洋治理体系的建设需要统筹以下几个方面的考量：第一，在空间规划上实现海洋与陆地一体化统筹。尤其是海岸带区域，由于沿海滩涂等既具有土地的特性，又具有海洋的特性，因而需要在管理实践与法律适用上，统合土地管理与海洋管理的差异，化解海洋类法律与土地类法律之间的张力。第二，统筹多领域之间的治理理念、手段与目标之间的关系。陆海统筹是以自然资源条件为基础，统一筹划经济发展与生态保护的海洋发展战略。因此，陆海统筹需要平衡自然与社会之间的关系，平衡经济发展与生态文明之间的关系。第三，根据国家治理重点的变迁，实现海洋治理制度、体制不断变革。陆海统筹治理，意味着需要将海洋纳入整个国家治理体系中去考虑和统筹，因此，陆域治理的重点变迁，应该影响着海洋治理体系的变化。在国家面临外部国际环境的变化和内部治理重点的变迁过程中，海洋治理体系需要反映这种变化和变迁。

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化解综合与行业的内在张力是建设的重点。与传统的陆域治理不同，海洋治理体系的建设中，一个无法回避的重点就是如何定位海洋综合管理与海洋行业管理之间的关系。海洋综合管理之所以在海洋治理体系建设中占据如此重要的位置，一个根本的原因在于海洋具有一体化和流动性的自然特性，不管是在海洋资源的开发与利用上，还是在海洋生态系统的保护上，均需要立足整体，综合考量。但是这种海洋自然状况的特性，却与海洋管理定位存在错位，从而造成海洋综合管理与海洋行业管理之间存在张力。国家将海洋管理作为中央职能管理的重要组成部分，体现在行政体制设置上，就是将海洋行政主管部门定位为中央的职能管理部门，其机构性质定位是代表国家，行使职能管理。但是海洋却具有与陆域一样的地域特性，在陆域上，其“综合管理”(在陆域管理中，实际上很少谈及综合管理)的主体是地方政府，地方政府统一、综合行使地域管理的权限，其与其他职能管理的关系，形成行政领导与业务指导之间的权属关系差异，从而不易发生综合管理与职能管理(在陆域管理中，一般称为职能管理，在海洋管理中，一般称为行业管理)的冲突。这种矛盾由来已久，笔者曾经设想过设立“海洋特别区政府”的办法，予以化解。

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综上所述，学界对海洋综合管理的讨论经久不衰，其根本原因就是海域没有按照陆域的地域特性去进行管理定位，从而造成海洋综合与海洋行业之间的张力，这种张力成为我国海洋治理体系建设几经变迁的内在动力之一。2018年，国家取消了国家海洋局，将其职能分别归属自然资源部(对外保留国家海洋局的牌子)和生态环境部，是对这种张力的一个有力回应，也将我国的海洋治理体系建设推进到一个新的时期。

平衡资源开发与生态保护的关系是建设的基础。进行海洋资源开发与海洋生态保护，一直以来就是我国海洋治理的核心内容之一。国家海洋局虽然几经变迁，但是海洋资源开发与海洋生态环境保护一直是其核心职能之一。在地方海洋机构设立方面，如上所述，地方海洋管理机构的设立，其初衷是开展全国海岸带及海涂资源的综合调查，以便更为有效地开发海洋资源，保护海洋生态环境。在海洋执法方面，海洋环境执法队伍的组建是其重要的内容。为了实施《海洋环境保护法》，国家海洋局组建中国海监来承担执法工作。可以说，海洋执法中的五支海洋执法队伍，有四支关涉海洋环境执法。海洋资源与海洋生态的核心地位，还体现在国家对海洋空间的规划上，一个重要的标志就是相继确立海洋功能区划。1989年、1998年国家海洋局分别依次开展了小比例尺、大比例尺的海洋功能区划工作。在此基础上，2002年8月《全国海洋功能区划》完成编制，由国务院发布实施。2004年2月22日，国务院批复了全国第一个省级海洋功能区划——山东省海洋功能区划。同年3月16日和9月14日，国务院又相继批准了辽宁省海洋功能区划、广西壮族自治区海洋功能区划。随后，我国沿海省市相继公布了海洋功能区划，合理布局海洋资源与海洋生态，一直是海洋治理的重要内容。

在2018年的机构改革中，我国的海洋治理体系进一步平衡海洋资源开发与海洋生态保护的关系：将海岛保护、海洋空间规划等大部分的海洋管理职能划归自然资源部，侧重海洋资源利用，将海洋生态保护等职能划归生态环境部，专设海洋生态环境司，侧重海洋生态保护。新的海洋治理体系，实现了海洋资源开发与海洋生态保护的制衡，从而使得两者的平衡达到一个新的高度。但是海洋资源开发与海洋生态保护的矛盾具有动态性、常态性，可以预见，如何在动态中实现海洋资源开发与海洋生态保护的平衡，将是我国海洋治理体系建设不变的主题之一。

行政体制改革是建设的抓手。进行行政体制的改革，一直是我国国家治理体系建设的重要载体和呈现形式。颜昌武概括为政治体制改革化约为行政体制改革，行政体制改革落实为机构改革，机构改革承载国家治理现代化的重任，行政机构改革构成改革开放以来中国现代国家建设的内在逻辑。这种以行政体制改革，集约和体现国家政治建设、国家治理体系建设的做法和逻辑，体现在我国国家现代化建设的各个方面。其中，海洋治理体系建设同样秉承这一内在逻辑。我国海洋治理体系的发展历程，更多是体现在海洋行政管理体制的不断调整和优化上：其内容涉及海洋行政主管机构的设立、撤销、合并，地方海洋管理的模式调整等，无不是在行政体制改革的范畴内进行和提升。行政体制是国家治理体系最为集中和直接的体现，以海洋行政体制改革作为海洋治理体系建设的抓手，既契合了我国整体的国家建设逻辑，又可以将海洋治理中存在的问题直接予以化解，将获得的经验直接予以转化。诚然，未来的海洋治理体系建设，将涉及到行政体制的深层次改革。

文章来源：《中国海洋治理体系建设的发展历程与内在逻辑》，原刊于《人民论坛·学术前沿》2022年第17期

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作者：王刚，系中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授