张梓太等：深海采矿利益共享机制构建面临的问题

《联合国海洋法公约》与《执行协定》中关于深海采矿利益共享机制的规定非常宽泛甚至是模糊的，人类共同继承财产原则作为特定时代背景下的产物，能否适应现代国际社会对海洋资源与环境的需求，能否实现深海采矿利益共享机制的目标，有待进一步观察。《联合国海洋法公约》将“区域”及其内的非生物资源定性为人类共同继承财产，这种财产的一切权利属于全人类，ISA作为“区域”内资源的“保管人”,必须为全人类谋福利而分配深海采矿利益。目前，ISA面临的挑战是制定具体规则来落实这些规定。在具体落实的过程中，ISA面临着一系列复杂的国际关系和国际问题，这些因素不仅会影响深海采矿业的发展，还会影响使深海采矿利益分配惠及全人类之任务的完成。具体而言，ISA在构建深海采矿利益共享机制的过程中主要面临两方面挑战：一是缺乏相关基础理论；二是缺乏具体的构建程序与规则。

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（一）人类共同继承财产原则存在局限性

1.该原则的目的能否实现尚且存疑

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相关质疑不仅出于对深海环境的关切，还因为深海采矿业的动机存在不确定性。此外，依据人类共同继承财产原则，“区域”内矿产资源为人类共同继承财产，这会使资源禀赋不足的国家竞相争夺海底资源，极易引起“公地的悲剧”。各国只要在商业及技术方面有能力，就可进行深海采矿，而开采资源的环境成本并不在开采成本之内，因为这些资源不属于任何一个国家。在此情况下，深海开采资源的环境成本将由全人类分担。迄今为止，人类共同继承财产原则的内涵对于平息关于该原则的争论并没有发挥有效的作用。概言之，人类共同继承财产原则并不能真正实现深海采矿利益的公平分配。

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2.深海环境无法通过该原则得到保护

深海有数以百万计的物种，在生态系统以及碳和营养物质循环方面发挥着重要作用。对科学技术发展及生物研究而言，深海是存在巨大潜能的区域。采取措施弥补因深海采矿而丧失的非经济利益，是人类共同继承财产原则的应有之义。但是，现实情况并不尽如人意。人类共同继承财产原则作为《联合国海洋法公约》的一部分，重在促进海洋资源在代内和代际间的公平分配，海洋环境保护在其内涵中并不居于主要地位。ISA对利益的界定几乎完全从经济或金融角度出发，而忽视社会利益和环境利益，特别是忽视深海的生态服务功能。在人类共同继承财产原则的框架下，ISA不仅要代表缔约国的利益，还要代表全人类的利益，而人类的利益不仅包括深海采矿带来的经济收益，更应包括深海独特的生态价值。因此，ISA不仅要制定深海采矿立法，还要制定深海环境保护立法。但是，即使运用最好的采矿技术，深海采矿活动也会对海底及部分水体造成不利影响。换言之，深海采矿造成海洋生态系统损害及环境退化是不可避免的，在技术上无法采取补救措施以恢复原状。在这种情况下，对海底生态环境损害予以经济赔偿是退而求其次的办法，但ISA制定的三种矿产资源勘探规章都未明确何谓海底采矿造成“严重损害”“有害影响”,实践中如何实施此种损害赔偿缺乏法律依据。

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（二）利益分配程序不明

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人类共同继承财产原则界定了“区域”内矿产资源的属性，却没有提供公平分享深海采矿利益、可持续利用“区域”内资源的具体机制。《联合国海洋法公约》为实现其适用范围的广泛性，扩大其国际影响力，只提出应公平分享“区域”内资源，而没有提供相应的量化工具或分配机制，也没有以议定书或附件的形式为应对新的问题作出安排。如果构建深海采矿利益共享机制，就必须面对以下问题。

1.受益主体不明，无法实现公平分配

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《联合国海洋法公约》规定，从深海采矿中获得的利益应分配给全人类。从时间维度与空间维度诠释，“全人类”包括当代人和后代人。但是，这在落实中缺乏具体的对象，并且容易产生歧义。《联合国海洋法公约》关于受益主体的规定主要是第82条第4款、第140条第1款、第162条第2款(f)(1)。第82条第4款规定，ISA有责任根据“公平分享标准”向《联合国海洋法公约》缔约国分配对沿海国开发200海里以外大陆架非生物资源的缴款和捐款，“公平分享标准”必须考虑发展中国家的利益和需要，特别是“其中的最不发达国家和内陆国家”。第140条第1款规定，“区域”内活动应依本部分的明确规定为全人类利益而进行，不论活动主体的地理位置在沿海还是内陆。第162条第2款(f)(1)提出，制定有关规则、规章和程序时要特别考虑发展中国家和尚未获得完全独立或其他自治地位的人民的利益和需要。以上条文的目标都是为了实现分配正义或者矫正全球经济不平等的现象，但采取补救措施的依据存在差异。第82条第4款的依据是地理位置和社会经济方面的条件，特别是内陆国的需求，因为这些国家无法拥有大陆架；第140条第1款、第162条第2款(f)(1)的依据是社会经济和政治方面的条件。三个条文内容的依据不同，如何协调其所规定的受益主体的顺位就成为实现利益共享的关键问题。根据现有的国际法律制度，不仅无法确定深海采矿活动受益主体的顺序，还无法确定深海采矿利益分配的重点是《联合国海洋法公约》缔约国还是发展中国家。在此情势下，人类共同继承财产原则更像一个空壳。

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2.利益共享方式不确定

深海采矿利益共享方式的选择至关重要，直接影响利益共享机制的公平性。具体而言，深海采矿利益共享方式涉及ISA是以现金还是以支持项目或者其他方式将利益分配给有关主体。ISA一旦确定公平分享的原则，就必须为执行该原则而制定具体规则和程序；其不仅要保障当代人公平分得利益，还要确保后代人受益，要保持深海采矿利益的可持续性。《联合国海洋法公约》中没有利益共享机制的规定，ISA提出了三种备选办法：一是通过向有关国家或索赔人支付现金的方式分配深海采矿利益；二是利用深海采矿利益为旨在提供公共需要(如卫生、保健、住房、食品类)的货物和服务的项目提供资金，以使项目所在国的现有人口受益；三是利用深海采矿利益对人力资本(通过教育)或物质资本(如基础设施)进行投资，以使后代人受益。对ISA来说，现金支付可能是最便捷、最方便管理的方式。但是，一些政府缺乏健全的政治、经济机构，即使有完整的政府机构，也可能因存在官员贪污等腐败问题而无法保证将分得的资金按照ISA的管理要求进行公平分配，以真正造福国民。ISA通过资助项目进行利益分配的方式也存在缺陷，如可能产生大量的行政费用和间接费用，增加ISA的工作量——ISA需要建立新的机制，选择资助项目并对项目运行进行监督，以确保资金使用得当、预定的受益者受益。

3.“公平”无法量化

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原则上，ISA依据“公平分享标准”管理深海采矿利益分配全过程。但是，制定“公平分享标准”是一项复杂的工作，在《联合国海洋法公约》的相关条文存在较大不确定性的情况下尤其如此。《联合国海洋法公约》关于公平分享的检验标准是：考虑到发展中国家的利益和需要；特别考虑到最不发达国家和内陆发展中国家的利益和需要；考虑到尚未获得完全独立或其他自治地位的人民的利益和需要。虽然“考虑到”无确切含义，但它在很大程度上意味着优先考虑。何为上述需要“考虑到”的利益和需要，如何衡量和评估这些利益和需要?破解这些问题都极具难度。

此外，深海矿产资源是不可再生的，那么该如何平衡代际之间的深海采矿利益?《联合国海洋法公约》将“区域”内资源定性为人类共同继承财产，隐含当代人和后代人均为这些资源的合法所有人之意。然而，矿产资源的不可再生性意味着当代人的开采是以牺牲后代人的开采利益为代价的，而后代人只能通过当代人制定与执行相关规则来实现其对深海矿产的所有权及开采这些资源的要求。代际之间的利益该如何分配?对此，《联合国海洋法公约》中没有相关规定。深海采矿利益共享机制的建立急需更加具体的规则和衡量标准，以便将代际需求层次化、公平的份额概念化。

4.审查监督机制缺失

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根据《联合国海洋法公约》的规定，利益只能分配给国家而不能分配给个人。这可能会剥夺国家中某些弱势居民的利益。如果ISA以《联合国海洋法公约》为主导构建深海采矿利益共享机制，而作为共享主体的具体国家(下文称对接国家)并无公平分配所收到的深海采矿利益的制度安排，就无法真正实现公平分配人类共同继承财产的目的。换言之，对接国家需要建立明确的内部机制，利用这一机制将深海采矿利益分配给个人。同时，ISA需要制定相关标准，评估对接国家的利益分享机制是否符合要求，从而确定将深海采矿利益分配给该国能否实现人类共同继承财产原则的价值目标。如何使用所收到的深海采矿利益?对此，对接国家可以自由决定。但是，个别国家在作出这种决定时很可能不考虑当前和将来一定时期内深海采矿利益的积极效应或消极影响。这就需要ISA建立审查监督机制，监督分配利益的后续使用及受资助项目的运行。可以断言，若ISA能够建立可执行的审查监督机制，深海采矿利益共享就能收到事半功倍的效果。通过审查监督机制，ISA还可以在对接国家之间建立合作关系，加强各受益国同ISA的联系与信息共享，以保障人类共同继承财产不被单方面开发，促进相关领域的科学研究，最终实现全人类受益。

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文章来源：[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]节选自《国家管辖范围外深海采矿利益共享机制构建》，原刊于《中州学刊》2021年第9期，[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]转载请注明原出处、作者信息及由中国海洋发展研究中心编排

* I. ^8 Z2 K. B0 _' i, z作者：张梓太，复旦大学法学院教授；曾万萍，复旦大学法学院博士