关于立体集约生态用海的案例借鉴与制度探索

作者：何方1,黎思恒1,唐晓1,贲放2,寻卓礼2,姚炎明1,杨一群1,叶观琼1(1.浙江大学海洋学院; 2.深圳市规划和自然资源局 )  原文刊发于《海洋开发与管理》2022年第7期

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海洋空间是进行资源开发和经济社会发展的重要载体,也是沿海国家和地区实现可持续发展的重要资源。近年来,沿海地区旅游业和现代服务业等产业用海需求明显增加,对于海洋资源的刚性需求急剧上升,行业用海矛盾突出;同时,随着海域开发利用的深度和广度不断拓展,近海各类海洋产业密集布局,不同项目重叠用海现象开始凸显。不合理的海洋资源开发会导致临海经济布局不合理、用海结构优化程度不高,海域使用效益低,海洋生态环境遭受破坏。
随着我国海洋开发与利用进入高峰期,海洋生态环境面临巨大压力。党的十九大报告明确指出,坚持陆海统筹,加快建设海洋强国。国家在大力拓展蓝色经济空间的同时,也相继出台了围填海管控等海洋保护与利用的相关政策,更加强调了在用海过程中生态优先、保护优先的理念。当前我国正在大力推进海洋生态文明建设,围填海管控和海岸线开发管控愈发严格。随着近岸海洋空间资源的减少和海洋开发利用水平的提高,集约用海、生态用海势在必行,混合用海、立体用海将成为海域使用的趋势。为缓解用海紧张与生态保护之间的矛盾,实现人海和谐共生与海洋经济的可持续发展,本研究提出“立体集约生态用海”的概念。科学控制海域开发的规模和时序,采用立体用海等方式,优化海洋布局,提高海域集约利用程度,实现海域资源的可持续发展并维持海域生态平衡,这对于解决多种用海冲突,提高海域使用效率,平衡开发需求和环境保护,促进海洋资源、经济和环境可持续发展具有重要意义。
立体集约生态用海对于海洋管理提出了更高的要求。自改革开放以来,我国对于海洋资源开发逐渐深入,海域管理制度在不断地完善,海域使用由“无序、无度、无偿”逐渐转变为科学合理、协调、有序进行,为立体集约生态用海的应用提供了一个良好的环境。中国海域管理制度及海域使用特点演化历程:①1978—1992年,颁布的主要法律法规有《中华人民共和国渔业法》(1986年)、《中华人民共和国海上交通安全法》(1984年)、《中华人民共和国海洋环境保护法》(1983年)等。海域使用管理特点:开展海岸带和海涂资源调查工作,取得丰富成果;管理制度均适用于某一海洋方面,缺乏综合性的海域管理制度。海域使用特点:海洋开发利用方式逐渐增多,出现大量乱占海域、争抢资源的现象。②1993—2001年,颁布的主要法律法规有《国家海域使用管理暂行规定》(1993年)、《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》(1998年)、《海洋功能区划技术导则》(2000年)等。海域使用管理特点:开展海域的综合管理工作,包括制定海域功能区划、开发规划以及监督管理海域使用等方面的工作。海域使用特点:海域开发呈现“无序、无度、无偿”等问题。③2002—2012年,颁布的主要法律法规有《中华人民共和国海域使用管理法》(2002年)、《全国海洋功能区划》(2002年)、《中华人民共和国物权法》(2007年)、《中华人民共和国海岛保护法》(2010年)等。海域使用管理特点:明确海域的物权属性,建立了以海洋功能区划制度、海域使用权制度和海域有偿使用制度为主要内容的海域管理制度,全面维护国家海洋权益。海域使用特点:海域开发基本实现科学合理、协调、有序进行,但依旧存在行业用海矛盾和纠纷等问题。④2013年至今,颁布的主要法律法规有《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》(2016年)、《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》(2018年)等。海域使用管理特点:出台养殖用海管理政策、围填海管理政策,完善海域有偿使用制度和市场化建设,进一步完善我国海域管理制度。海域使用特点:更加强调“生态优先”的原则,海域使用类型、方式更加多样复杂,海域开发由单一立体开发向多层立体开发转变。但是,现行的海域管理制度仍存在不足,需要进一步的补充和完善。本研究对立体集约生态用海这一新的概念进行说明,通过列举国内外现有的相关用海案例并分析其用海特征,总结目前海洋管理制度中存在的问题,并提出对应的意见,为未来立体集约生态用海在实践中科学、规范的应用提供参考。
. k* Q& q4 ]7 P1 立体集约生态用海的概念解释及案例分析
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1 N/ d( B7 i6 O* B; b1.1 海域利用特点
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# J% t$ g0 j5 Q1 x9 X当前,在对海洋进行开发利用时,海域资源呈现以下几个方面的特点。
! u/ {8 Z1 T# n  [6 N(1)海域资源分布的立体性。《中华人民共和国海域使用管理法》(以下简称《海域使用管理法》)中将海域主要分为水面、水体、海床和底土4层,每个层面的海域资源都有其特定的开发利用价值。空间本身也是一种资源,主要体现为承载功能,如船舶航行、海上构筑物和敷设电缆等;容纳功能,如排水和倾废等。进行海域立体化开发利用,将会大大提高海域资源的集约利用效率。
(2)海域利用的多宜性。海域资源主要包括空间资源、岸线资源、港口资源、海水资源、生物资源和矿产资源等类型,这些资源并不孤立存在,常以多种组合形式分布在同一海域空间,使得在同一海域空间范围内进行不同类型的开发利用活动是可行的。只是在现有的海洋功能区划制度下,除了明确的主导功能外,其他的海域利用价值没有得到体现。
' M& i8 j. B( [5 L- Z7 r(3)海洋生态系统的剧烈变化。海洋生态系统包括滩涂湿地、河口、海湾、珊瑚礁和红树林等,具有食物供给、气候调节等多种功能和潜在的巨大价值。近几十年来,我国海洋生态系统在人类活动和气候变化的影响下发生了重大变化。人类对于海洋的过度开发,造成了我国近岸部分海洋生态系统的严重损害甚至退化消失,影响了海洋生态系统的多样性和稳定性。2020年,我国处于健康、亚健康和不健康状态的海洋生态监控区分别占29%、67%和4%。据初步估算,与20世纪50年代相比,珊瑚礁、海草床等生境丧失比例达70%以上,海岸带湿地总丧失率高达58%左右。
+ j. N# G& }( ~) `% _1.2 立体集约生态用海的提出及内涵
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' [, D3 L- o- ^7 K近年来,用海规模不断增大,不同行业用海矛盾突出,粗放、不合理的海洋资源利用现象依旧存在,海洋经济发展与生态环境保护未达到良好的平衡。因此,合理配置海洋资源,提高海洋空间利用效率,最大限度地获得海洋资源利用综合效益,并且实现生态环境可持续发展显得十分必要。
% }. V/ H% w5 C考虑海域利用的特点,在基于生态保护的前提下,我们将立体集约生态用海定义为:以可持续发展思想为指导,以合理布局、优化海洋利用结构为目的,使用先进的技术与管理方法,以生态友好、环境友好的方式,全方位、多层次立体开发利用海域资源,不断提高海域资源的利用效率和经济效益,从而实现经济、社会和生态协调发展的一种海域利用方式。立体集约生态用海的内涵可以概括为以下两个方面:①基于生态保护的海洋资源利用。秉持“海陆统筹,生态优先”的原则,在不破坏生态环境的基础上实现科学用海,实现生态与经济效益的双赢。②海域使用效率不断提高。随着海域利用从单一立体开发向多层立体开发转变,立体开发用海的推广将推动海域集约利用效率的不断提高。
对于立体集约生态用海,“立体”代表海域资源的开发方式,“集约”代表海域资源的利用效果,“生态”代表海域利用秉持的原则。当用海方式符合以上条件时,可被称之为立体集约生态用海。目前,国内外已经出现了不少相关用海案例,通过对这些案例进行分析,我们会对立体集约生态用海有更进一步的认识与理解。
1.3 立体集约生态用海的案例分析
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) }' z2 O( D; ^/ P% ]8 g* d! n/ C本研究搜集国内外符合立体集约生态用海概念的案例共50个,从其中选取代表性用海案例,剖析各案例的海域空间利用特征、工程建造特点和生态影响等,总结归纳立体集约生态用海的特点,对其应用的现实意义进行讨论。本研究选取了平潭深远海养殖海上风电融合发展试验项目、曙光汇泰渔光电站、西洋海笋海水无土栽培与海参养殖结合项目和蔚珍海洋牧场4个代表性案例。
(1)平潭深远海养殖海上风电融合发展试验项目位于福建省平潭岛东北侧一带海域,是福建省首个“海上风电+海上牧场”融合项目,开创了我国海上绿色能源开发带动海上“蓝色粮仓”发展新示范。海上风电场拥有5 MW海上风电机组60台,主要利用水面空间;风电场下方海域放置网箱养殖黑鲷和石斑,主要利用海水层空间。该案例涉及的海上风电与网箱养殖均属于构筑物用海,利用水面、水体多层海洋空间,实现高效集约用海的同时,产出清洁能源,获得了较高的经济效益与生态效益。
(2)曙光汇泰渔光电站位于山东省东营市河口区新户镇海滩,总容量为70 MW,占用海域面积133.33 hm2,日均发电量32万k W/h,可实现年产值1.2亿元,节约标准煤24万t,是典型的“渔光互补”发电项目。“渔光互补”模式是指利用鱼塘空间资源开发建设光伏发电项目,水面上层安装太阳能电池板进行光伏发电,海水层进行水产养殖,实现“一地两用,渔光互补”,极大地提高单位面积海域的综合利用效益。渔光电站集太阳能发电、现代渔业养殖、观光渔业于一体,一方面太阳能光伏系统发电,可改善能源结构,实现节能减排,缓解生态压力;另一方面光伏板遮挡阳光,可减少水蒸发,涵养水草,提高鱼塘单位面积产量;另外可通过发展观光渔业,推动当地经济发展。
- {9 |) B: `; g" y& \9 U(3)西洋海笋海水无土栽培与海参养殖结合项目位于山东省威海市南海新区。作为一种新型海水立体农业模式,该项目在水面上种植西洋海笋,水面下养殖海参,实现了海水养殖与海水蔬菜种植的有机结合。一方面海水养殖水体为西洋海笋等海水蔬菜提供充足营养,可减少肥料使用,降低种植成本;另一方面,西洋海笋等海水蔬菜在一定程度上净化了水质,并可在炎热气候下实现遮阴、降温,为水生动物提供适宜的栖息环境,提高养殖效益。这种养殖模式不仅可以有效解决海水养殖污染问题,还可以提高海产品的质量和产量,对推动海水养殖业持续发展具有重要意义。
/ q, D/ H* R6 @5 A(4)蔚珍海洋牧场位于韩国庆尚北道东海海域,将渔业生产与旅游观光结合起来,在保护生态环境、增加渔业资源的同时,因地制宜地开发海洋空间的旅游和娱乐功能。一方面海洋牧场通过投放沿岸鱼礁,形成鲍鱼、贝类栖息地,实现渔业资源的增加;另一方面,通过修建水中瞭望台、发展水肺潜水观光等方式,充分利用海面、海中、海底的空间资源发展滨海旅游业。蔚珍海洋牧场的发展也体现了海洋牧场的新兴趋势,除恢复生态环境、提高渔业生产率外,海洋牧场开始与旅游等其他行业结合,发展出更多的形式。
以上4个立体集约生态用海案例,以生态友好、环境友好的方式,实现了多层立体开发利用海域资源,提高了海域利用效率;同时,通过构建多样的海洋景观,丰富了市民的滨海休闲生活,对于提高城市知名度等具有正面意义,实现了经济、社会和生态的协调发展。
( i6 r$ P$ V& h4 q' `  y4 w2 立体集约生态用海的制度探索

, o! N$ f2 W/ P5 C+ x2.1 立体集约生态用海管理面临的问题
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: Y5 C( A8 T+ o6 m通过对现有的立体集约生态用海案例进行分析,我们发现实现多层次海域开发利用,大多通过修建海上构筑物如海上平台、海洋能发电装置、深水网箱和人工鱼礁等,结合其他用海方式,充分利用水面、水体和海底的空间资源,提高海洋利用效率。立体集约生态用海过程中同一海域可用于开展养殖、旅游和航运等多种用海活动,使用方式在空间和时间上并不固定,因此,不同的用海项目之间会存在相互影响或相互冲突。如何减少影响或降低冲突,实现海域使用的有序、有偿、有度,就是立体集约生态用海管理需要解决的问题。根据立体集约生态用海的特点,笔者从海域立体确权与海上构筑物管理两个方面,分析当前我国海域管理方面存在的问题。
" \% V$ e# j- \2 v& i2.1.1 海域立体确权方面
0 e4 @) |5 `6 v% j+ J" u0 d立体集约生态用海一般具有多样的海域使用类型,能够实现多种海洋功能,实现多层立体开发海洋资源,是提升海洋空间利用效率的有效途径。总结我国海域管理特点,“平面化”是现行海域管理制度体系的基本思想,在这种思路下,海域使用平面上具有排他性,同一海域平面只能设置一项海域使用权。随着海域开发的深度、广度不断增加,现行制度难以满足立体集约生态用海的管理需求。目前,我国海域立体确权方面主要存在以下问题。
(1)海域立体确权方面缺少相应的法律法规和政策引导。《海域使用管理法》给出了海域和海域使用的定义,明确了海域是立体的空间,但国家和地方层面对于海洋三维空间资源的开发利用均未出台相关的管理规定,这导致海域立体确权管理无法可依。2014年,连云港市为解决跨海桥梁用海与核电取水口用海重叠问题,完成了全国首宗海域使用权立体确权,这是对海域立体确权使用的有效探索,为后续类似项目用海确权提供参考。
(2)海域立体确权方面缺少配套的管理制度。在实际管理中,缺乏面向立体用海的技术标准,例如如何进行海域立体使用论证和环评、如何划分不同层级海域的权属等。由于海域立体开发利用的技术复杂、潜在矛盾多,立体空间规划、海籍管理等制度体系尚未建立,海域立体分层确权管理制度的建立面临层层困难。
(3)现有的海籍登记模式不适合立体用海。目前我国采用的是平面海籍管理模式,宗海范围由二维平面上的界址点和界址线确定,这种方式很难确定宗海的竖向空间范围,将会出现多宗用海在同一平面上投影后的叠置现象,不能实现海域空间产权的明晰化管理。对于立体用海,需要探索合适的三维海籍登记模式。
* ~$ e: ?0 h9 r& |2.1.2 海上构筑物管理方面
+ U7 ~0 u2 j9 S6 Q/ c9 c" v7 V. ~3 I立体集约生态用海的应用将会推动海域内海上构筑物的数量、种类和规模不断扩大。海上构筑物的不合理应用会导致海洋空间利用效率低和海洋布局不合理等问题,因此科学、规范地管理海上构筑物有助于优化海洋利用结构,提高海洋空间利用率,为立体集约生态用海未来的应用与管理奠定良好的基础。
: }/ m0 D- ?4 T0 w目前,海上构筑物管理方面存在的主要问题为大部分海上构筑物未纳入统一的管理体系。现有的管理制度中有的包含对海上构筑物的管理要求,如《深圳经济特区海域使用管理条例》创设了海洋工程建设管理制度,但沿海大部分地区均存在着缺少海上构筑物管理的统一立法、分级审批权限不清、海上构筑物的登记和监管环节存在空缺等问题。部分海上构筑物所有权一直没有登记,导致海域使用权、海上构筑物无法流转,限制了海洋产业的发展,也不利于立体集约生态用海未来在不同领域的广泛应用。
, B' Z2 X* R; G- d) l2 N. \! D2.2 立体集约生态用海管理制度的探索
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& I2 d1 \. z- D' Q* z为实现立体集约生态用海的广泛应用,满足海洋空间高质量发展与高水平保护的要求,笔者对后续立体集约生态用海的管理提出以下建议。
& n5 N' U1 i  o- ]6 G$ K2.2.1 完善海域立体分层利用的相关制度
明确海域立体分层利用时,海域各层的概念与分类。参照《海域使用管理法》,海域竖向共分为水面、水体、海床和底土4层。水面层指海水表面及其上下一定厚度的立体空间,用海活动主要包括船舶航行、海上风电和海上构筑物等;水体层是水面和海床之间、充满海水的立体空间,用海活动主要为海水养殖和海底公园等;海床层是海床表面及其上下一定厚度的立体空间,用海活动主要包括人工鱼礁等;底土层是海床以下的立体空间,用海活动主要包括海底电缆管道敷设和海底隧道等。
$ d0 e+ D  v% R) [$ }探索三维海籍管理。在探索三维海籍信息管理模式时,可以采用平面界址坐标+竖向分层的海籍信息表达方式,宗海竖向分层权属,采用“水面”“水体”“海床”“底土”的定性表述。
5 \4 @1 b# H( P5 F+ F. r5 i# O协调不同层用海活动之间的利益冲突。可以通过签订合同,规范和约束不同用海主体的行为,严格实施用途管制措施。由自然资源管理部门牵头,鼓励用海主体之间签订合同,明确各用海主体的开发利用行为及潜在冲突的解决方法,科学合理规范用海行为。
2.2.2 完善海上构筑物管理的相关制度
规范海上构筑物的审批手续,实现分级审批。根据《海域使用管理法》等法律法规,按照属地受理、逐级审查上报的形式办理用海审批,依据用海方式和用海面积确定审批权限,提高各级自然资源主管部门的海洋综合管理能力。
尝试海域使用权与海洋构筑物所有权一体化登记。经批准的海上构筑物,可以按照不动产登记的相关要求,直接颁发海域使用权及构(建)筑物不动产权证书。通过一体化登记确保海上构筑物作为企业资产的合法化,更有利于企业的竞争力和长远发展,对于海洋经济发展具有重要意义。日前,山东省青岛西海岸新区不动产登记中心向青岛海业摩科瑞仓储有限公司颁发了海域使用权及构(建)筑物不动产权证书,这标志着我国海域使用权及海上构(建)筑物所有权一体化登记试点工作取得了阶段性成果。
' A* ^0 P9 D7 x# Y( U# _3 结论

, R! ]+ [2 I6 N) q5 _0 H' w5 _+ v随着海洋经济的发展和海域开发利用技术水平的提高,我国即将迎来新一轮海洋开发利用的高潮。本研究考虑目前国内海域利用现状,结合海域利用的特点,秉持“海陆统筹,生态优先”的原则,以追求海域利用综合效益最大化为目的,提出立体集约生态用海的概念,并对其内涵进行分析。归纳总结以上案例,笔者发现立体集约生态用海主要通过立体分层利用海域资源,实现一地多用。探索立体集约生态用海的应用方式有助于不断提高海域资源的利用效率和经济效益,对于中国未来走出一条海洋空间高质量发展与高水平保护的协同道路有着重要意义。
作为一种高效、生态和科学的用海方式,立体集约生态用海是促进海洋资源、经济和环境协调发展的有效措施。立体集约生态用海的出现符合当今海域利用从“平面化”向“立体化”发展的趋势,同时也将带来整个海洋空间管理制度体系的调整与改革。本研究通过分析目前国内海域管理制度体系中存在的问题,对未来立体集约生态用海的管理提出相应的建议。海域使用管理配套的法律法规不断完善,更有利于立体集约生态用海的应用与发展,对于中国海洋经济的高质量可持续发展具有重要意义。
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