吴士存：南海问题的起源、发展及演变

本文摘要对于中国而言，南海不仅是国家安全的“天然屏障”、建设海洋强国和21世纪“海上丝绸之路”的重要载体，也是重要的出海口、战略通道以及未来能源接续区和资源基地。由于地缘政治、资源争夺、《联合国海洋法公约》自身的先天性缺陷、殖民主义和大国争霸等因素，南海有关争议从无到有、从小到大，并且呈现愈演愈烈的态势。当下，中国塑造和把控南海局势的能力明显提升,《南海行为准则》磋商进程加快，中菲关系也进一步改善，且美日澳越等域内外国家推动南海局势升温渐趋力不从心。但是，在南海问题上，中国仍然面临海上维权、菲律宾南海仲裁案裁决负面影响逐步显现、规制制定以及南海话语权等多方面的挑战。有鉴于此，今后中国既需制定长远的战略规划，又要主动作为，在切实维护南海领土主权和海洋权益的同时，探索构建符合中国战略诉求的地区政治与安全秩序。
   一、引言

近一段时间以来，南海形势发展呈现出许多新的特点，“降温、趋缓、回归、合作”的基本判断没有变；南海形势正在发生对中国有利变化的趋势没有变；中国掌控南海事务主导权能力不断提升的格局没有变。与此同时，中国与菲律宾、越南、马来西亚等有关国家围绕南沙部分岛礁的领土主权及相关海域管辖权主张存在争议，这一核心问题并未解决；美国、日本等域外国家在南海的利益诉求也没有变，因此未来南海形势的发展仍然面临诸多不确定、不稳定因素。

要想深入洞察今天南海形势的内在特点及其未来可能走向，有必要系统回顾南海问题的发展历程，包括有关争议产生的原因等。本文将从三个方面进行梳理和阐述，一是介绍南海的重要性及南海问题的缘起，二是当前南海形势的特点及未来走向，三是中国南海维权领域所面临的挑战。本文认为，未来中国经略南海需要着眼于几十年之后的长远布局，抓住有利时机，主动作为，在注重维护我重大利益和权益的同时，探索构建新的地区政治、安全秩序，以实现南海地区的长治久安，这是实现中华民族伟大复兴的题中应有之义。

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二、南海的战略地位及南海问题的缘起

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（一）南海对中国的战略意义

对中国而言，南海具有如下几个方面的重要性：

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第一，它是保障我国国家安全的“天然屏障”。我国陆地领土濒临的海域北起渤海、黄海，经东海和台湾岛，直至南海，形成一个南北跨越38个纬度（约北纬41度-北纬3度）的狭长海域，海岸线全长1800公里，堪称亚洲国家最长的纵向“海廊”。相对中国庞大的陆地体量而言，北部海域战略回旋空间明显不足。而且，黄海、东海较窄，最宽处不到400海里，很难建立起有效的战略纵深。南海断续线最南端位于北纬4度左右，而目前中国实际控制的南沙最南部的岛礁——华阳礁距离海南岛最南端——三亚海军榆林基地的距离约一千公里。因此，从这个意义来看，待南沙岛礁设施基本部署完毕，从而形成一定威慑力之后，中国将在南部方向增加一千多公里的战略纵深。同时，包括南沙群岛在内的南海岛礁扼守着南海航道要冲，是中国延展战略纵深的海防前哨和前沿战略支点。如美国华盛顿国际战略与研究中心（CSIS）中国力量项目主任、资深研究员葛来仪（Bonnie Glaser）所言，至南沙岛礁军事设施部署到位之后，在战争年代，这些岛礁及其附属设施的意义可能并不大；但是，在和平年代，它们对中国具有重大的战略意义。在南沙岛礁建设完成之后，经过南海的所有商船和军舰全部都将处于中国的实际控制和监视之下。因此，从这个意义上讲，南海是中国阻挡东南方向海上威胁、确保华南大陆安全的天然“海上屏障”。

第二，南海是我国重要的出海口和战略通道。从世界历史发展规律看，通畅、便捷、安全的出海口和战略通道是一个地区大国成为全球性大国乃至世界性强国的必要条件。回顾历史可知，自15世纪起，先后出现一些全球性大国，例如早期的葡萄牙、西班牙、荷兰、英国，以及二战前后的德国、苏联、日本、美国，无一不是首先成为海洋强国然后才成为殖民大国或世界强国的。

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俄国在18世纪初期是一个典型的内陆国。在彼得大帝时期，为了寻找俄国通向大西洋和太平洋的出海口，彼得大帝不惜发动对外战争。从1700年到1721年，为了获得通往大西洋的出海口，俄国发起了和瑞典的战争，史称“大北方战争”。通过这次战争，俄国由此第一次取得了波罗的海沿岸的大片土地和出海口。自18世纪初，俄国便有了从波罗的海通往大西洋的出海口。随后俄国又试图打通从北冰洋通往太平洋的出海口，前后用了17年的时间沿北冰洋东向探寻通往太平洋的出海口，最终在亚欧大陆东北端的楚科奇半岛和阿拉斯加半岛（阿拉斯加当时还是俄国的领土）之间发现了一个狭窄水道，即白令海峡。正因为早期不懈的陆地扩张和海上开拓，前苏联及今天的俄罗斯才足以成为一个争霸全球、名副其实的海洋强国。美国从20世纪80年代里根政府时期就开始提出要控制全球16个海上咽喉通道，其中大西洋（7个）、印度洋（2个）、地中海（2个）、亚洲（5个）。[3]其中，美国在亚洲4条咽喉水道拥有压倒性力量优势的相对控制权，分别是马六甲海峡、巽他海峡、望加锡海峡、朝鲜海峡。美国用30多万的海外驻军以及300多个海外基地来确保对这些海上咽喉通道的控制力，在和平年代，保证这些通道的畅通；在战争年代，则封锁这些水道以遏制其他国家。

相比而言，中国虽然在理论上可以从东海、黄海进入西太平洋，在实践中舰机也可以频繁穿越宫古海峡，展示我国有能力突破所谓“第一岛链”，但实际上仍然受到美国及其盟国一定程度上的钳制。中国海军的舰艇一旦离开在黄海和东海的母港便会被美日所发现，尤其是日本的P-8“海神”侦察机（P-8 Poseidon）便会全程跟踪。南海平均水深超过1000米以上（约为1212米），70%以上的面积均是水深超过3000米的深海区域，最深处超过5000米，适合中国航母和战略核潜艇等海上军事力量活动；同时南海海底地形地貌复杂，有利于核潜艇的隐蔽，是中国海军走向深蓝不可或缺的战略出海口和通道。

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第三，南海是我国未来的能源接续区和资源基地。南海地区有丰富的能源资源，包括生物和非生物资源，非生物资源主要是油气资源。目前已经探明的南海的能源储量，国土资源部估计大概相当于300亿吨石油的储藏量（油当量），这还不包括可燃冰资源。已探明的可燃冰储量大概相当于500亿吨石油（油当量）。关于南海地区可燃冰资源能否进行商业开采，国内有两种观点：一种观点认为在2030年左右，中国可以在南海地区进行可燃冰资源的商业开采；另一种观点认为，如果采用现有的技术进行开采，可能会导致环境灾难，因此商业开采面临巨大的技术障碍。[7]如果包含可燃冰资源在内，南海地区的石油天然气资源相当于1000亿吨左右的传统化石能源，这相当于中国大陆地区陆地上的煤炭、石油、天然气总储量的一半。目前，中国在南海的石油天然气资源开采主要集中在珠江口盆地和海南岛附近。即使还没有进入远海开发，开采量已经占到中国目前海洋石油开采总量的一半。

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第四，南海是海洋强国和21世纪“海上丝绸之路”的一个重要载体。2017年10月，党的十九大提出“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”。中国正在从海洋大国迈向海洋强国。相较于渤海、黄海、东海而言，南海海域面积最大，仅南海断续线内的海域面积就有200万平方公里左右。所以，南海是中国建设海洋强国的重要载体。2013年10月，习近平主席在访问印尼时，提出建设21世纪“海上丝绸之路”。2015年，国家发改委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，明确了倡议实施方案。其中，21世纪“海上丝绸之路”的两条线路全部穿越南海。第一条是由中国沿海地区途经南海进入印度洋通往欧洲；第二条经由中国沿海地区进入南海通向南太平洋。所以，南海是共建21世纪“海上丝绸之路”的一个重要通道和地带。

（二）南海问题的缘起

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在20世纪60年代以前，并不存在所谓的“南海问题”。除了南越当局对中国南沙群岛提出过“主权”要求外，没有其他国家对中国拥有南沙群岛主权这一事实持有异议。菲律宾、马来西亚、文莱等国从未对南沙岛礁及附近海域有任何主张或行动。南沙局势相对平静，南沙争端的国际影响也十分有限。20世纪60年代末、70年代初以后，南海问题逐步产生，越南、菲律宾等国纷纷出兵占领其声称“拥有”主权的岛礁。导致南海问题的产生、发展主要有以下几方面因素：

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1. 地缘政治因素

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英国地缘政治学家麦金德把欧亚大陆称之为世界的“心脏”，进而指出“谁统治了东欧，谁就能控制大陆心脏地带；谁控制大陆心脏地带，谁就能控制世界岛（欧亚大陆）；谁控制了世界岛，谁就能控制整个世界”。南海连接着太平洋和印度洋，被地缘政治学家视为“亚洲的地中海”，地处世界海洋的“心脏”。从某种意义讲，“谁控制了南海，谁就可以控制全球海洋”。据统计，全球每年有5万艘左右的商船及近50%的油轮经过南海。中国现在80%的对外贸易量是通过海洋完成的，海上贸易中又有80%是经过南海通道的。2017年中国进口石油3.96亿吨，对外依存度达到67.4%，来自中东和非洲的原油全部从南海进来。虽然现在中国能源进口渠道多元化，但是中国现在大部分的原油还是经过南海通道。穿越马六甲海峡进入南海的航线，占中国石油进口总量的60%以上。在冷战期间，美苏两国争先在南海地区保持军事存在，美国一直到1991年才离开苏比克湾海军基地，俄罗斯则在2002年离开金兰湾。而现在美国已经重返亚太，俄罗斯也在试图重返亚太，重返越南的金兰湾。因此，地缘政治因素是引发南海问题的重要原因之一。

2. 资源因素

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1968年和1969年，联合国亚洲暨远东经济委员会（United Nations, Economic Commission for Asia and the Far East）“亚洲近海地区矿产资源勘探协调委员会”（ Committee for Co-ordination of Joint Prospecting for Mineral Resources in Asian Offshore Areas）联合美国海军海洋局（The Naval Oceanographic Office）两次乘坐美国海军“亨特”号科学考察船对包括东海和南海在内的中国近海进行了勘测。根据勘测资料，时任亚洲近海地区矿产资源勘探协调委员会美国首席代表、海洋学家（K. O. Emery）发表了系列报告（即“埃默里报告”）。报告分析认为，越南沿岸及邻近海域、南沙群岛东部及南部海域蕴藏着丰富的油气资源。但当时国际社会分析还比较保守，认为南海石油储备约11亿吨（约80亿桶）左右。丰富的油气资源引起了南海周边国家的觊觎，部分声索国加速对中国南沙岛礁的蚕食和邻近海域的控制。1973年第一次全球石油危机强化了人们对石油作为一种战略资源的认识，进一步引发了部分周边国家对南海油气资源的觊觎。

（三）《联合国海洋法公约》的影响

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1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）对规范国际海洋秩序起到了积极的作用，但与此同时也带来一些新的问题。《公约》新创设了专属经济区制度、大陆架制度和岛屿制度，菲律宾、越南、马来西亚、文莱等国有意过度解释《公约》有关规定，或以海洋管辖权为基础主张中国南沙群岛部分岛礁主权，或以其非法占领的岛礁为基础进一步主张领海、毗连区、专属经济区和大陆架。例如，越南通过国内立法确定的专属经济区和大陆架甚至覆盖了中国西沙群岛和南沙群岛在内的大部分海域。因此，可以说，《公约》创设的有关海洋法制度对诱发南海周边国家采取军事行动非法侵占中国南海岛礁岛至少起到了推波助澜的作用。

（四）殖民主义的影响

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历史上，西方殖民国家英国、德国、法国曾先后进入南海。但是，对南海问题产生实质影响的主要是法国。1933年，当时法国占领了南沙地区的九个小岛，即著名的“九小岛事件”。1939年，日本占领了海南岛，后又控制了西沙群岛和南沙群岛（主要是控制了南沙群岛的太平岛）。在完成了对西沙群岛、南沙群岛的实际控制之后，日本把非法占领的南沙群岛部分岛礁统称为“新南群岛”，划归台湾高雄市管辖。1945年，日本战败投降之后，中国根据1943年《开罗宣言》和1945年《波茨坦公告》派军舰接收了西沙群岛和南沙群岛。然而，如今越南却声称“继承”了法国当年占领的南沙群岛，认为法国根据1954年的《日内瓦协议》撤出印度支那半岛后，将当时控制的南沙群岛移交给了南越政权。因此，在1975年南北统一之后这便成为了越南的权利，并由此对整个南沙群岛和西沙群岛提出主权主张。菲律宾则认为，依据1951年《旧金山和约》的有关规定，日本放弃了对南沙群岛的主权，但未明确由谁来接管，所以菲方是根据“发现”和“先占”原则取得了对南沙群岛“无主地”的主权。因此，可以看出来，殖民主义侵略也是南海问题的重要成因。

此外，南海有关争议的产生也与我国长期以来海洋意识淡薄、海权力量不足、国内和国际政治环境等因素相关。特别是20世纪70-80年代，越南、菲律宾、马来西亚利用我国内部政治动荡的时机，趁火打劫，大肆蚕食和侵占南沙群岛。

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三、当前南海形势特点及未来发展走向

（一）当前南海形势主要特点

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总体而言，从2016年下半年开始，即南海仲裁案告一段落之后，中国采取了一系列有效的应对措施，包括政治、外交、法律以及海上行动等等，使得南海形势逐步趋于稳定。具体来讲，现阶段南海形势呈现出五个方面明显的特征：

1. 中国塑造和把控南海局势的能力明显提升

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在2016年7月菲律宾南海仲裁案裁决出炉之后，中国与东盟十国就加速“南海行为准则”（以下简称“准则”，COC）磋商进程达成共识，并积极采取行动，改善中菲、中越关系。从中国和东盟关系层面看，2016年中国-东盟领导人峰会达成诸多重要共识，如正式发布《中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针》和《中国与东盟国家关于在南海适用〈海上意外相遇规则〉的联合声明》。外交高官热线平台旨在当海上紧急事态发生时且需要政策层面介入的情形下，有关国家外交部门之间能够拥有及时有效的联络渠道进行沟通协调，以管控风险。2017年11月，在中国-东盟领导人峰会上，中国和东盟国家进一步就正式启动“准则”案文磋商达成共识。

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就双边层面而言，2016年9月越南总理阮春福在南宁参加中国-东盟博览会之后访问北京；同年10月菲律宾总统杜特尔特也访问北京，11月马来西亚总理纳吉布随后也访问北京，中国和争端国间的关系得到了迅速改善。特别是中国-菲律宾南海问题双边磋商机制于2017年5月在中国贵阳正式启动，这标志着中菲南海问题重回双边对话和协商解决争议的正确轨道。目前，该机制已经召开了两次会议，并将于2018年下半年召开第3次会议，为中菲两国就推进南海有关海域开展共同开发合作、开展渔业合作和联合执法、稳定中菲关系提供了政府间的重要双边对话和交流平台。

2.《南海行为准则》磋商进程加快，中国与东盟国家致力于通过规则和机制建设来稳定南海局势

南海问题复杂敏感、涉及面广，其在未来较长时期内难以彻底解决。因此从长远看，一个基于规则、制度化的南海秩序是符合包括中国在内的各方利益的。在坚持领土主权和海洋权益的前提下，努力维护南海地区的和平稳定，应是当前中国处理南海问题的战略目标。这迫切需要通过某种能为各方所接受的制度性安排来实现。在制定“准则”的基础之上构建未来南海地区的安全秩序，既可解决目前南海地区危机管控机制缺失的紧迫课题，亦可弥补中国和东盟国家安全合作的“短板”，增进彼此政治互信。2017年5月，中国与东盟十国在落实《南海各方行为宣言》（以下简称《宣言》）第14次高官会期间，就“准则”的框架文本达成一致。同年11月，中国-东盟领导人会议宣布启动“准则”下一步案文磋商。2018年2月，中国与东盟十国在越南芽庄举行落实《宣言》第23次联合工作组会，就“准则”案文举行了首次机制性磋商。8月2日，中国与东盟国家就“准则”形成单一磋商文本草案，“准则”磋商又一次取得重大进展。但事实上，早在20世纪90年代，中国和东盟就已开始磋商制定“准则”。由于中国和东盟及东盟内部不同声索国之间都存在很大的分歧，故而最终马来西亚提出了一个折衷的解决办法——发布一个没有法律约束力的政治宣言。2002年达成的《宣言》并非磋商的最初目的，仅仅是“准则”磋商的阶段性成果。因此，启动案文磋商不仅标志着“准则”制定进入了新阶段，同时还意味着中国与东盟国家开启了致力于通过规则和机制建设来稳定南海局势的新进程。

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3.中菲关系进一步改善

从2013年1月南海仲裁案的提起到2016年7月裁决的公布，南海仲裁案持续三年有余，在这期间菲律宾始终是一个南海问题的麻烦制造者，在南海问题上与中国对抗，在美国和日本面前扮演“马前卒”的角色。自2016年6月杜特尔特就任菲律宾总统以来，中菲关系逐步改善，杜特尔特2016年10月、2017年5月和2018年4月先后三次访华，习近平主席在G20领导峰会和APEC非正式领导人会议等多边场合与杜特尔特会晤，李克强总理2017年11月访问菲律宾。频繁的高层会晤引领两国关系健康发展、趋稳向好，为当前南海形势的稳定做出了重要贡献。2017年5月，中国与菲律宾建立了政府间的南海问题双边磋商机制，并在贵阳举行了第一次会议；2018年1月，双方在马尼拉进行了第二次磋商（预计每年要磋商两次）。目前，中菲之间已经开始在联合执法、渔业合作等领域开展合作，并正在进行油气共同开发的探讨。菲方有观点认为，依据菲律宾现行宪法，在菲律宾的专属经济区和领土范围内，外国资本不能超过四成，但这个法律障碍应该是可以找到突破口的，也是有先例可循的。例如，菲律宾和英国就采取了变通的方式，实现在法律上保证菲律宾国内资本能占到60%以上。一旦中菲之间能够在有关争议海域，如礼乐滩海域，实现共同开发的突破，将具有重要意义。礼乐滩海域是2005年到2008年中菲越三方联合勘探的一个区块，起初仅中菲合作勘探，越南并没有参加，后来越南才参与进来。2008年合同期满之后，由于阿基诺三世执政之后就没有再续签合同，导致这个项目终止。若是中菲能够再重新启动这个区块的合作勘探开发，将会具有重大的象征意义。2018年3月以来，中菲在油气联合勘探与开发合作问题上取得了突破性的进展，目前已成立特别工作组，就联合研究、勘探、开发和使用南海油气资源提出建议制定方案，且两国石油开发企业也已开始前期磋商。

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4.美日澳越等域内外国家推动南海局势升温显得力不从心

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美国以开展“自由航行行动”为抓手，辅之以拉拢和鼓励日澳越等盟友或伙伴在南海采取与中国对抗的策略，以保持其对南海事务的介入可持续性，牵制中国在南海战略优势的形成。这成为特朗普时期正在形成的美国南海政策的重要特征。2016年和2017年的东盟外长系列会议及2018年的东盟地区论坛期间，美日澳三国外长都发表联合声明，指责中国在南海的岛礁建设行动，声称仲裁裁决“对当事国有约束力”。日本则通过政治、外交、军事等手段，保持并不断加大对南海问题的介入。2017年5月到8月，日本海上自卫队一直在南海地区进行港口访问，又在印度洋参加美国和印度的马拉巴尔联合军事演习。有日本专家认为，日本海上自卫队舰船在南海地区的存在可能不是一次性的，在日后可能会机制化、长期化。2016年以来，澳大利亚在南海问题上亦频频向中国发难。2017年，澳大利亚总理特恩布尔在香格里拉对话会演讲时声称，中国在南海地区不应搞“军事化”，中国必须遵守基于规则的国际秩序等等，并认为南海仲裁裁决是有效的，要求中国执行裁决。此外，越南近期不断推进在南沙有关争议海域的单边油气开发，并积极强化与日美印澳等军事安全合作，通过主办国际会议炒作仲裁裁决，试图再次炒热南海争议。自2017年上半年始，越南企图在万安滩北部争议地区进行油气勘探。但上述国家的行动并未得到其他国家的呼应和支持，故没有对南海形势“降温、趋缓”的良好态势产生太大的负面影响。

5.菲律宾南海仲裁案裁决的负面影响开始显现

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现阶段，有关菲律宾南海仲裁案裁决的炒作虽显著降温，但其负面影响开始显现，部分域内外国家一方面利用裁决进行单边活动，强化非法侵占和单方面主张，另一方面试图以侵权行为为裁决“背书”。2017年以来，越南在南沙万安盆地的单方面油气开发活动、印尼将南海部分海域命名为“北纳土纳海”、美国的“自由航行行动”频繁进入美济礁12海里范围等，无不与仲裁裁决试图全面否定中国对南沙群岛的岛屿地位、群岛的整体性权利主张，以及中国在南海的“历史性权利”密切相关。尤其是美国的航行自由行动，在奥巴马时代一共进行了三次，而特朗普政府上台至今已经进行了七次，其中四次更是进入美济礁附近海域。这与仲裁裁决将美济礁裁定为位于菲律宾专属经济区内的低潮高地密切相关。由此笔者认为，仲裁裁决并未“寿终正寝”，其负面影响开始逐步显现。

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（二）南海形势未来走向

未来南海形势出现颠覆性变化的可能性不大，但是由于南海问题所涉及的领土争议和海域主张争议等实质性问题没有解决，由地缘政治因素所引发的区域内外有关各方围绕航道控制、资源开采、海权而展开的利益博弈将会加剧，因此不能完全排除出现阶段性、局部性动荡的可能。主要问题在于：“准则”案文磋商正式启动，从磋商到“准则”生效这段时间可能会被有的声索国视为巩固和扩大其单方面主张的“窗口期”；随着中国南沙岛礁的设施部署逐步提上日程，域内外国家可能会再度炒作南海岛礁“军事化”问题；伴随着美日澳印“印太战略”的渐趋成型和付诸实施，美日军事同盟在南海和印度洋方向针对中国的地缘战略部署将会逐步展开。

鉴此，未来南海形势发展可能表现出以下五个方面的特征：

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第一，中美以军事互动为主要表现形式的南海博弈将是影响南海形势发展变化的主要因素。

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美国在包括南海在内的西太平洋地区与中国的战略竞争态势，必然使其一方面通过加强与一些南海周边国家的军事合作，牵制和遏阻中国在南海方向的海上力量发展；另一方面，单独或拉拢日本等盟国在南海进行的“自由航行行动”和抵近侦察会更加频繁、更具挑衅性。2017年美国针对我们在南海地区进行了4次航行，进入2018年以来已经开展了3次。此外，美国军舰还频繁访问周边国家在南海地区的军事基地，2018年3月5-9日美国的卡尔·文森号航母就访问了越南的岘港。2017年11月，特朗普政府正式提出“美国版”的“印太战略”。今年6月2日美国国防部长詹姆斯·马蒂斯（James Norman Mattis）在2018年香格里拉对话期间就该战略进一步表示，美国将加强与印-太地区盟国和伙伴国间双边和多边合作，通过为盟国和伙伴国提供尖端武器装备和军事训练，建立能够遏制侵略、维持地区稳定和确保自由进入地区公域的安全架构网络；扩大对海洋空间的关注，通过提升伙伴国海军和执法力量及海洋秩序与海上利益的监控和保护能力，维护海上航行自由，确保地区内依据国际法以和平方式解决领土和海洋争端。马蒂斯还对澳大利亚等国承诺，将在中国对南海军事化的问题上继续持强硬立场。同时，美国国内（如前海军作战部长加里·拉夫黑德）近期还不断释放信号称，如果想要遏制中国，美国需要拿出比航行自由行动更加有力的手段。为了有效应对美国的“自由航行行动”，随着南沙岛礁相应设施逐步部署到位，中方应对美国挑衅行动的手段和措施也会更加多样化并具有一定的威慑效应。基于此，不难断言中美南海军事博弈将成为影响未来南海形势发展的一条主线。

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第二，作为美国在亚太地区的两个重要盟友，日本和澳大利亚对南海事务的介入，将成为影响南海形势发展的一个新的变数。

从日本海上自卫队进入南海、与一些南海声索国军事色彩浓厚的双边合作及利用各种多边场合推动发表有关南海问题的联合声明等动作来看，日本已经将介入南海事务作为谋求军事大国地位、推动修改“和平宪法”、牵制中国发展和干扰中国-东盟关系的主要手段。2018年3月，日本在加拿大刚刚召开的“七国集团”（G7）外长会议发表的声明中，要求中国执行裁决，指责中国在南海搞“军事化”。从军事上看，2017年5-8月，日本海上自卫队第一次成体系、长时间的在南海地区活动，访问越南、菲律宾港口，在印度洋参加美印的联合军事演习，其军事力量已经事实上延伸到南海。

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澳大利亚对南海事务的介入则主要表现在外交和政治上的高调发声，2017年11月澳大利亚发布《2017年外交政策白皮书》，14年来首次对澳大利亚的外交政策进行回顾，再次声称，反对出于军事目的南海岛礁建设，仲裁裁决对各方均有约束力。同时，美国提出的、明显带有针对中国性质的“印太战略”背后不仅有日本推动的因素，澳大利亚对该战略也表现出了极大的参与和推动热情。此外，澳大利亚亦试图推动其在南海地区的军事存在，比如2018年4月派遣了2艘护卫舰和1艘补给舰访问了越南、菲律宾和马来西亚的港口，并进入南海争议海域。

第三，可能驱动南海问题再度升温的四大因素。

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一是中国在南海岛礁上的防御性军事设施部署可能引起中美两国海上军事较量进一步升级。特别是美国所谓“航行自由行动”，表面上是挑战中国“过度的海洋主张”，真实目的是迫使中国在南海岛礁的相关设施建设和军事设施部署不能放开手脚。二是美国“航行自由行动”会更加频繁，手段更加多样化，而中国反制的手段也会越来越多样化和更加有力，因此这种频繁的你来我往的互动将会驱动南海问题升温。三是随着“准则”案文磋商正式提上议事日程和进入快车道，中国与东盟有关各方围绕“是否有法律约束力”“适用海域”“是争端解决机制还是危机管控机制”等问题的矛盾和分歧将逐步凸显。东盟多数国家希望“准则”有法律约束力和成为一个争端解决机制，且越南还希望“准则”能适用于西沙群岛，与中方存在不同立场主张。因此，期待“准则”在短时间里面达成共识是不太现实的，但当“准则”止步不前和陷入僵局时，国际社会无疑会批评甚至借机抹黑中国，在这种情况下南海问题也会再度引发关注。四是少数国家在南海争议地区的单边行动会导致南海形势不稳。特别是越南将会继续抓住时机重返万安北争议地区启动单边油气开采活动，此举毫无疑问将引发南海局势再度升温。

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第四，越南成为继菲律宾之后美日搅局南海稳定的“代理人”，以及菲律宾南海政策的两面性对南海形势的潜在负面影响不容低估。

继2016年下半年中菲关系转圜后，越南在南海问题上的一系列行为举措与目前相对稳定的南海形势显得格格不入。一是在南沙争议地区进行单边油气开发活动，试图造成“既成事实”；二是加强与美日在南海问题上的互动与合作。未来越南有可能在美国、日本的挑唆和支持下，推动“西沙问题”国际化、在争议地区开展单边油气开发及所占岛礁填岛扩建和加强军事设施部署等。同时，杜特尔特在改善中菲关系、“搁置”仲裁裁决、开展共同开发合作等问题上面临菲国内亲美反华势力的阻扰。菲国内要求杜特尔特“拒绝来自中国的经济诱惑”“坚持裁决有效”的呼声始终不绝于耳。因此，未来中菲关系进一步改善恐难一帆风顺。

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第五，仲裁裁决的负面影响阶段性显现将成为常态。

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菲律宾现政府虽然暂时搁置仲裁裁决，但随着未来菲政局变化，重提仲裁裁决的可能性不能排除。越、马等其他南海声索国也是仲裁裁决事实上的受益者，仍有可能利用裁决开展针对中国的侵权活动。美日澳等域外国家也不会心甘情愿地任由中国将裁决视为一张“废纸”。因此，仲裁裁决的负面影响还会继续发酵，其对中国南海维权、推动海上合作和“准则”案文磋商的干扰将逐步凸显。

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四、中国在南海问题上面临的挑战

中国在南海问题上面临着诸多挑战，但总体而言主要是是一线维权、法理斗争、规则制定、话语权争夺四方面的挑战。

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（一）海上维权领域的挑战

即使南海地区现在看似风平浪静，但海上一线维权形势仍然非常严峻。一是岛礁被占的风险仍然存在。长期以来，马来西亚都一直试图非法占领中国南沙群岛南康暗沙海域的琼台礁，中马两国围绕南康暗沙附近海域实际控制的较量将持续存在。同时，越南方面对我南沙群岛太平岛附近的中洲礁仍虎视眈眈，企图伺机实际控制。二是中国渔民在南沙群岛传统渔场作业仍面临来自印尼等国武力抓扣的威胁，保障我国在南海地区作业渔民的生命和财产安全的任务仍然艰巨。三是我南沙岛礁后续的军用、民用以及军民两用等设施部署仍面临来自美国、日本、越南等域内外国家的干扰甚至破坏。四是从2014年5月西沙中建南海域发生的“海洋石油981”钻井平台事件可以看出，中国向南海中南部海域推进油气存在将面临巨大的阻力和障碍，扩大南沙海域油气存在的挑战和难度依然严峻。

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（二）法律斗争领域面临的挑战

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我国在南海面临的法律挑战是多方面的，但最大的法律挑战非南海仲裁案莫属。就仲裁案而言，针对菲律宾2014年3月提出的15项仲裁诉求，仲裁庭于2016年7月12日公布的仲裁裁决结果几乎全盘接受。首先，仲裁庭裁定，中国基于历史性权利对断续线内的资源提出权利主张没有法律基础；整个南沙地区的海洋地物，包括太平岛在内的所有海洋地物没有一个属于“岛屿”，即“南沙无岛”。其次，仲裁庭认为，南沙群岛不能作为一个整体来主张海洋权益。第三，仲裁庭裁定，中国非法干扰菲律宾享有和行使其专属经济区的主权权利，中国在黄岩岛附近海域的执法活动干扰了菲律宾渔民在黄岩岛附近海域的传统捕鱼活动。第四，中国没有履行《公约》规定的缔约国的保护海洋环境的义务。第五，中国明知菲律宾将这些海洋地物对仲裁庭提交仲裁，却通过岛礁建设，改变了有关海洋地物的自然属性，导致了争端的加剧。

虽然我国对于仲裁裁决“不接受、不承认”的立场是坚定不移的，但不可否认仲裁裁决对我国在南海的权利及主张带来了巨大的负面影响。其主要表现在四个方面：一是断续线的法律效力被弱化。二是中国在南海的海域主张被碎片化。三是引发周边国家的侵权高潮。若按照仲裁裁决，中国在南沙群岛没有“岛”，中国目前实际控制的七个岛礁中的永暑礁、华阳礁、赤瓜礁、西门礁、南薰礁（北）属于岩礁，也只能主张12海里领海，其可主张的海域面积非常有限；同时我国和周边国家也没有重叠的专属经济区。由此推断，中国在南沙有关海域的油气勘探开采、渔业资源开发等都将面临法律依据不足的挑战，周边国家在南海断续线内海域侵犯中国权益和主张可能更加有恃无恐。四是给中国未来宣布南沙群岛领海基线平添了障碍。

（三）规则制定领域的挑战

自2016年下半年以来，“准则”磋商进入快车道。但可以预见，伴随着“准则”制定进入案文的实质性磋商阶段，中国与东盟有关国家及东盟国家内部围绕“准则”涉及的实质性问题的分歧和矛盾将逐步显现。其一，中国和东盟国家对“准则”是否应当具有法律约束力尚未达成共识。其二，中国并不希望“准则”成为一个争端解决机制，但越南、菲律宾等南海声索国迫切希望其不仅是一个危机管控机制，同时还应具备争端解决机制的性质。其三，预计在“准则”适用海域、岛礁建设、争议地区的军事活动，以及哪些行为被列为“禁止”类等敏感复杂问题上，少不了讨价还价甚至“争吵”。此外，少数国家对“准则”磋商过程的干扰、通过某些利益“代言人”将它们的长远利益考量塞进“准则”可能性也不能完全排除。由此可以想象“准则”磋商的复杂性和难度。鉴此，中国在“准则”磋商问题上既要把握时机，也要把握节奏，与东盟国家一道致力于加速“准则”磋商步伐，争取尽早到达胜利的彼岸。同时，中国还需着眼于利用“准则”磋商契机，构建南海地区安全合作的长效机制，同时给美国、日本等域外国家在南海的行为定下规矩，约束其在南海为所欲为的军事挑衅行为。

（四）南海问题话语权领域的挑战

2010年以来，南海问题持续升温，其主要原因是美国伴随着“亚太再平衡战略”的实施，放弃了在南海问题上的所谓“中立”立场。而美国立场的改变也给越南、菲律宾等声索国大胆挑战中国在南海的权利和主张吃了定心丸、提供了背书。具有讽刺意味的是，中国被动和正当的维权行为却被国际社会指责为“改变现状”“以大欺小”“威胁航行自由”等等，有的国家还煞有介事地要求中国放弃“咄咄逼人、对外示强”的外交和安全政策，中国确实一度面临着巨大的国际舆论压力。美国、日本、澳大利亚、越南等国不断炒作南海岛礁建设、菲律宾南海仲裁案等问题，不断在国际上抹黑中国形象，渲染“中国南海威胁论”“中国海洋扩张论”等。特别是美、日、澳等国智库、媒体指责中国南海岛礁“军事化”将“威胁”地区安全局势；并认为中国对菲南海仲裁的“不接受、不参与、不承认”政策是不遵守国际规则。笔者认为，在话语权领域的这种被动格局可能会伴随中国崛起的全过程。短期内中国面临的舆论被动态势难以彻底扭转，南海问题国际话语权争夺仍然任重而道远。

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五、结语：中国处理南海问题应着眼未来、长远布局

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笔者认为，在人类社会步入21世纪的今天，中华民族的伟大复兴和强国之梦，不可能像美国那样走征服和霸权的老路。但美国早在200年前崛起初期就开始为今天的强大布局谋篇的作法值得我们借鉴。海上维权既要有一个长远的规划，又要抓住有利时机积极主动作为。自建国以来，中国在南海问题上有很多精彩的主动作为，例如，1974年收复了西沙群岛、1988年收复部分南沙群岛、1995年控制美济礁、南沙岛礁建设等。未来，中国经略南海需要着眼于数十年之后的战略布局，抓住有利时机，主动作为。

其一，在今后相当长的时期内，为了更有效地维护南海权益，保持南海形势总体稳定，中国需要把南海问题要放在周边关系和大国关系的大背景、大格局下加以综合考量，统筹中美、中国-东盟及中国与其他声索国之间的“三大关系”，处理好国际与国内、维权与维稳、大国与周边、东海和南海“四对矛盾”，围绕岛礁后续建设、推动海上合作及“准则”案文磋商“三大任务”，注意平衡东海维权和南海维权的力量投入，逐步推进构建新的南海地区政治、安全秩序。其二，中国还应把握机遇，主动作为，三管齐下，通过加速南沙岛礁建设和设施部署、推进COC磋商、推动构建“泛南海经济合作圈”，稳定南海局势，牢牢掌握南海事务的主动权、主导权。其三，针对美国的“航行自由行动”、日本对南海的军事介入，以及越南在争议地区的单边油气开发，中国还要致力于建设有压倒性优势的反制和威慑能力，从而真正实现南海地区的长治久安，把南海建设成为和平、友谊和合作之海。

文章来源：海洋法学研究

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作者：吴士存，中国南海研究院院长、博士生导师、研究员。兼任中国-东南亚南海研究中心理事会主席、中国特色自由贸易港研究院副院长、南京大学中国南海研究协同创新中心副主任等职