曹伟等：围填海影响下的海岸带生态安全管控与规划策略

一 、研究动态与趋势

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（一） 填海环境响应

国内外对围填海的研究主要集中在围填海的海洋环境影响方面20世纪70年代开始的“人与生物圈”(Man and Biosphere)研究专项就是对人类活动影响下的海岸带资源与生态环境响应。国际科联 (ICSU)推行的“国际地圈—生物圏计划”也特别关注陆海相互作用研究，将人类活动对海岸带生态系统的影响列为研究的重要内容。

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（二）填海及海岸带整治

由于快速城镇化对土地资源的大量需求，实施填海工程成为沿海城市发展的重要选择之一。尤其是在沿海城市土地供给日趋紧张的背景下，自然把城市土地资源获取的视野投向海洋，即通过填海及岸线整治来获取土地。2008年国家海洋局《关于印发海域使用分类体系和海籍调查的通知》指出，“填海造地指筑堤围割海域填成土地，并形成有效岸线的用海方式，填海造地包括建设填海造地、农业填海造地、废弃物处置填海造地”，强调了填海是获得岸线的重要途径。于海波以地貌学为基础，将填海造地定义为“现代海岸带内，平均高潮位以下，旨在创造长期可利用的土地所做的人工工程”。

近年来随着我国沿海地区经济的快速发展，填海工程与建造人工海岸的规模不断扩大。2005年以后每年围海的面积都超过100km²。例如，上海崇明岛1949年面积不足600km²，经过50多年的围垦，面积已经超过了1200km²，增加了一倍。

近一百年以来，日本从海洋获取了120000km²的土地。香港以移山填海方式造地约68km²，超过原本面积的6.5％，这些增量土地容纳了全港约27％的居住人口和面积约70％的写字楼。近10年，天津滨海新区2000km²的面积中就有500km²以上是通过填海获得的；河北曹妃甸工业区计划填海600km²；浙江计划填海1700km²；广东南澳岛共有7处填海工程，填海面积达3.40km² 。填海项目的实施破坏了海域的生态环境、植被和原有地貌，造成了环岛沿岸的沙石裸露和水土流失。近年来，香港来自填海的土地供应明显减少，并于2018年2月5日正式启动东涌新市镇扩展计划的大规模填海工程，斥资200亿港币，预计容纳14万居民。这次工程强调重塑由红树林、生态砖等组成的“生态海岸线”。

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从国内外沿海地区发展经验看，科学填海可以为社会经济发展提供增量空间。所谓填海区域，一般指通过填海活动所获得的陆上土地范围，郑志慧认为是“近岸海域建成的陆地化工作及生活空间”，杨春认为应该包括填海形成的岸线及附近水体。

刘金朋肯定了填海造地对于城市市区发展的有效性，并认为填海是“因为土地使用出现紧张或者因需配合规划等原因而需要将海岸线向前推，用人工建设的方式扩充土地面积”。他将填海造地概念定义为：基于海域资源形成新土地的人为活动。其他学者也从不同侧重点分别对填海进行了定义，如于海波等人侧重地貌学、马军侧重岸线。尽管不同学者对于填海定义的叙述不一，但其本质内涵是一致的。

（三）政策保障与生态管控

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我国有4次大规模的围填海活动：第一次是中华人民共和国成立初期的围海晒盐；第二次是20世纪60年代中期至70年代的围垦海涂扩展农业用地；第三次是发生在20世纪80年代中后期到90年代初的滩涂围垦养殖热；第四次是进入21世纪，随着我国经济快速持续增长，特别是在工业化浪潮和土地紧缩情势下，掀起大规模围填海热潮。

2018年适逢国家出台了被称为史上最严厉的填海政策，8月22日国务院印发《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》，从严控新增围填海造地、加快处理围填海历史遗留问题、加强海洋生态保护修复和建立长效机制4个方面，要求切实提高滨海湿地保护水平，严格管控围填海活动。除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海项目审批。原则上，不再受理有关省级人民政府提出的涉及生态脆弱敏感、自净能力弱海域的围填海项目。 在2018年底前完成全国围填海现状调查，原则上不受理未完成历史遗留问题处理的省(自治区、直辖市)提出的新增围填海项目申请。对已经划定的海洋生态保护红线实施最严格的保护和监管，全面清理非法占用红线区域的围填海项目。

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国内外专家学者对我国填海造地的相关研究起步较晚，且大多集中在填海工程技术及海洋生态环境与保护方面，如2008年刘修德等编著的《福建省海湾围填海规划环境影响综合评价》、2009年韩选江出版的《大型围海造地吹填土地基处理技术原理及应用》。从宏观角度来说，付静等人对广东海岸带的自然条件、利用现状及用海需求等方面进行分析，提出了海岸带的规划思路与管理保护措施；王伟对大连市海域空间的适宜性分区进行研究，从填海需求预测、海洋功能分区和填海审批等方面探讨填海新区的建设；刘洪斌通过对深圳填海后环境问题的分析，提出控制填海工程和建设生态环境保护系统体系的建议；张继民从战略角度对填海工程的生态影响进行评述，探讨填海区规划的可行性与必要性；刘霜等人认为填海行为是对海洋自然环境自然属性的永久性改变，提出建立健全海岸带生态补偿机制。

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从微观方面来说，尹延鸿对曹妃甸新老填海区的规划进行比较分析，详细研究了填海方式，关注填海对区域生态环境造成的破坏，提出要做好环境监测、地质灾害的预防及适度有序地进行填海开发。一方面，填海新区的空间规划设计应当遵从一般城市空间规划设计的框架和原则；另一方面，填海新区的环境特点、工程建设条件和规划布局又有别于一般的城市用地。填海要坚持以规划引导为基础、以生态优化为前提的特色填海之路。

既有填海工程的研究一般集中在海洋工程技术、环境评价、政策指引与效益分析等层面。学术界往往结合项目进行前期可行性论证，如填海新区的选址、填海方式及形态规模，而针对填海新区的整体规划管控、生态景观建设及环境保护措施的可操作性成果较少。有关填海新区海岸带空间布局规划、环境规划、生态安全响应机理及滨海景观安全格局等的研究，无疑是城市规划与生态学界的一个新课题。

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二 、填海利弊及海岸带规划案例分析

（一）填海工程的利弊

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围填海活动一方面可以获得增量城市空间，带来土地资源及经济效益，另一方面也改变了海岸线原有生境，破坏岸线的生物多样性，且填海后固化的岸线近海原生态将难以修复。从这个角度来说，围填海活动是一把双刃剑。

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荷兰的填海工程极具代表性，如阿姆斯特丹东南部填海项目注重结合水元素来对填海区进行规划设计，注重实施生态保护措施，做到既有效抵御洪灾又为城市创造具有弹性的水景色空间，兼顾了社会经济效益与生态效益。 以100 年为单位来看其填海造地的悠久历史，1200～1300年围填海面积为3.5万公顷，1900～2000年围填海面积为25万公顷，800年来不间断填海，填海造地面积高达71.25万公顷，约占其国土面积的30％。

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日本东京湾填海造地工程是最著名的项目之一，它使用了当地生活垃圾、泥沙及大量进口的煤炭和各种砂石进行填海，不仅增加了其陆地面积，还储备了大量的矿藏。李双建等学者认为，日本的填海造地结合海洋规划的特点，遵循市场导向、科学规划指导和依法审批3个程序，立足于“临海副都心”的城市建设思路，在可持续发展设计层面颇具重要性。关西国际机场及神户人工岛也是日本填海造地的典型项目。日本在国际上率先提出了通过建设海上城市的方式来扩充本国土地，其中神户人工岛是最为著名的填海工程，岛上的各类城市设施齐全，是世界上最大的人造海上城市之一，被誉为“二十一世纪的海上城市”。韩国的填海工程以“新万金”为代表，造陆面积达283km²，具有商业、生态景观及生产等功能。

（二）海岸线(带)管理

孙俪等人分析了一些国家在不同时期填海规划的特点，总结出荷兰和日本等国家的填海区规划一般包括填海区的总体规划、重点区域的空间规划与项目建设的平面形态规划。填海区的建设规划应当遵循“适应自然”的原则，提高海岸的适应性，做到与城市规划、景观生态学及环境设计等多学科的协作与融合；Glaser分析了新加坡填海的历史进程，总结出每个阶段都有各自的特点，认为通过对填海区域进行综合的海岸带管理规划可以有效保护生态环境。事实上，自1965年独立以来，新加坡就在沿海地区展开填海工程，在过去的40年中，该国已获得约100km²的新土地，占其国土面积的1.6％，后来马来西亚认为新加坡的填海工程损害其利益，破坏海洋生态环境，提出了抗议。

围填海对海岸线生态系统影响巨大。根据各个阶段围填海演变信息可知，1979～2014年中国围填海面积累计已达11508.36km²，年均围填海面积增长328.81km²，1km岸线围填海面积为0.38km² 。这一时期珠江口沿岸的围填海变化主要集中在广东省深圳、广州、中山、珠海及江门，围填海面积累计达到589.60km²，占全国总面积的5.12％。最令深圳人骄傲的深圳湾红树林是世界唯一一处处于市中心的湿地，但20年前深圳湾清澈的海水现在已变成黑褐色，散发出臭味。2006年深圳市委办公厅调研结果显示，深圳湾片区的红树林面积20年间减少了50％。自然岸线消失，变成工业、码头港口海岸线，将使原来的植物生态生物链消失。虽然单个填海地块影响不那么显著，但是若干个填海地块加起来就会有变化了。原先深圳湾延伸到内地，对小气候的调整是非常重要的。如今海滨环境已经改变，海水在旱季就成为劣四类水了。

据调研，围填海等工程使莱州湾3/4的岸线平直化，鱼虾产卵场、孵化场严重衰退或消失，赤潮灾害增加。深圳湾经历了3次大规模的填海：第一次是保税区的填海，接近2km²，不少都是红线保护范围内的海域；第二次是科技园(包括滨海大道 ) 的填海，约为10km²；第三次是西部通道的填海，约5km² 。这三次填海还是经过了专家论证，最终采取最小面积的填海方案，总计填了深圳湾的 1/4。2017年6月完成公示的《珠海长隆富祥岛填海工程海洋环境影响报告书》显示，珠海的横琴将投资50亿元，填海新造面积为35hm²的人工岛。

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（三）填海的环境风险及生态保护

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填海新区的增量城市空间是经济开发最为活跃、海陆作用最为显著的区域，大规模的围填海不仅破坏海洋生态环境，还存在诸多的潜在风险。

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沿海地区的水体、湿地对于城市的热环境具有重要调节作用。而填海工程造成大量水面和湿地消失，近10年来我国因填海造地已失去了近50％的湿地面积，而代之以不透水的沥青、水泥混凝土等人造物，造成湿地对温度的调节功能弱化及地表长波辐射增强，同时填海后大量人为热排放也增加了地表温度，影响城市热环境，加剧了城市热岛现象。

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填海造地导致沿海湿地滩涂植物(红树林和浮游植物)大量消失，造成海洋与海岸带生态系统的气体调节功能受到破坏，尤其是由陆域直接向外扩展的填海工程形成的新海岸线改变了城市肌理和空间形态，原来的滨海地区成为城市腹地并被建成后的填海新区严密封锁。加上填海后大量新建建筑物阻挡了海风的进入，改变了区域风环境，使填海地区的空气在水平和垂直方向的流动性减弱，大气扩散条件变差，造成内部空气热量和污染物的持续累积，导致城市空气的流动速度减缓。填海工程可能间接地改变海水的运动特性，引起泥沙冲游和污染物迁移规律的变化，对航运、防洪和生态系统造成不良影响。

Kang通过对韩国灵山河口木浦沿海围填海的研究，发现潮汐壅水减小、潮差扩大；Lee等人研究了韩国西海岸的瑞山湾围填海情况，发现低潮滩的沉积过程发生了重大变化，填海造地加大了新增土地的盐渍化风险，加重海岸侵蚀，削弱海岸防灾减灾能力。从1987年开始，韩国计划在西海岸开发，直到2005年，滩涂的总损失为810.5km² 。其中，新万金填海造地工程对于海洋环境的影响极大，它所在的位置正好是亚洲到太平洋地区鸟类迁徙的休息点，如此大面积滩涂和湿地的消失，致使迁徙的鸟儿失去了落脚点而濒临死亡甚至灭绝。

围填海已通过改变港湾纳潮面积、纳潮量与潮流速度等潮汐特征影响了港湾回淤。国内外的相关研究表明，围填海工程对海洋环境存在诸多方面的影响，但这些多局限在某一方面或某一角度，对围填海活动累积效应造成的潜在风险分析和社会经济方面的影响研究较少。因此，对其潜在风险进行逐一识别和分析显得尤为必要。

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目前，国内对围填海造地对水域影响有一定的研究：杜鹏、王学昌等人研究发现胶州湾填海工程附近水域潮流速度减小7.7％～65.5％，相应的潮能通量也减小了20.21％～80.23％。陆荣华研究发现，围填海工程对厦门湾潮流动力具有显著的影响。此外，罗章仁的研究显示，近几十年来香港维多利亚港和深圳湾围填海已通过改变港湾纳潮面积、纳潮量、潮流速度等潮汐特征影响了港湾回淤。相关研究表明，围填海工程对海岸线及其生态系统带来了诸多方面的影响，填海新区的增量空间规划管控尤其是岸线生态安全意义方面的相关研究仍需加强。

三 、

我国围填海及其海岸带规划与生态保护

中国科学院学部的咨询报告摘要对海洋空间开发的现状及存在问题进行了综合阐述，指出盲目填海造地“为部分地区计划外项目上马提供了条件，给经济建设和结构调整带来冲击”。初敏等人详尽分析了围填海工程对海岸带环境的破坏，指出填海造地“因在短时间、大尺度范围内改变自然海岸格局及对自然系统产生强烈的人为扰动，而带来了不可避免的负外部性”。

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（一）广东省围填海实践

广东省自中华人民共和国成立以来就进行了围填海的实践：1949～1989年，广东省围垦浅海滩涂共1480km²，主要用于发展农业和水产养殖。围填海规模一直在扩大，1990～1997年广东省沿海围垦浅海滩涂共306.67km²，平均围垦速度约为43.81km²/a。2000～2008年，广东省围填海面积较大的沿海城市为珠海、湛江、深圳和江门，分别占广东省沿海围填海总面积的28.3％、17.1％、16.2％和14.8％。围填海已由滩涂淤积围垦转变为顺岸平推式向海扩展、沿着海湾裁弯取直等简单的围填海利用方式。

广东省拥有全国最漫长、曲折的海岸线，海域宽广，良湾众多，围填海发展沿海经济的优势明显。据调研，2005～2010年广东省沿海各市规划建设的重大基础设施和产业项目共计321个，涉及用海的有260个，占80.9％。向海洋要资源、要环境、要空间已成为广东省经济社会发展的基调。

广东省GDP总量及海洋经济总量30年来一直是全国第一，但长期采用以土地换GDP的方式获得经济高增长，造成广东省生产和生活用地极其紧张，尤其是珠三角几乎面临无地可用的境地，科学围填海可以为社会经济发展提供新空间。20世纪90年代初到21世纪初，随着广东省沿海城市和海洋运输业的高速发展，城市发展空间日趋狭小，围填海主要用于扩大城市容量和拓展城市发展空间、建设港口等海洋交通及滨海工业区。

但是，广东省要根据围填海生态环境综合评估等因素，确定海岸的基本功能、开发利用方向，科学划定禁止围填区、限制围填区和适度围填区。广东省沿海围填海对自然海岸线、近海水动力和水环境、近海生态系统产生了不同程度的负面影响，广东省属于陆地资源能源短缺、海岸线漫长且海洋资源相对较好的省份，能否科学地规划围填海使其成为沿海城市发展的重要动力与生态安全的保障自然提上了议事日程。

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2018年出台的《广东省海岸带综合保护与利用总体规划》，通过科学分析海岸带区域资源环境承载能力和空间开发适宜性，划定海陆“三区”和“三线”，布局广东省海岸带基本空间格局，架构陆海统筹的生态、生活、生产空间，重点解决海岸带保护与利用的陆海统筹问题，进一步强化海岸带在区域经济社会、环境保护中的引领和支撑功能(图1)。该规划强调海岸带是陆海一体化发展的核心区域，决定着全省经济社会发展布局，且是相当一段时期管控广东省海岸带资源保护与利用的总体性、基础性、约束性规划，是进一步做好海洋工作的重要依据，是建设海洋经济强省的工作指南。

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（二）辽宁省围填海实践

辽宁省邻近渤海，海洋资源丰富，是我国的海洋大省之一，辽宁省大陆岸线全长2292km，围填海面积逐年增加，1990～2009年围填海面积增加了627km²，居于首位的是大连(自1982年以来，围填海面积为418km² )，其次是盘锦 ( 围填海面积为177km² ) 和锦州 (围填海面积为175km² )。随着“支持东北地区老工业基地加快调整和改造、支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业”发展战略的提出，海洋经济建设及六大海洋支柱产业成为老工业基地振兴的机遇与动力。

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近年来，辽宁省快速、活跃、面广的围填海活动，在为沿海城市增加大量土地资源的同时，也对海洋资源、岸线及生态等方面造成一定的负面影响。加上辽宁省对围填海开发管控不力，在围填海的空间规划、海洋资源管理、生态环境保护及规划技术管理等方面的问题亟待解决。目前辽宁省已采取RS等技术定期对围填海活动及岸线进行监控，在政策管控方面，出台《辽宁省海域使用管理办法》《辽宁省海洋环境保护办法》等法规，以加强岸线规划中的生态环境保护，以及避免围填海所产生的环境与社会矛盾。

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（三）山东省围填海实践

山东省沿海大陆岸线长3345km，占全国大陆岸线总长的1/6，所辖海域上的岛屿面积为136km²，岛岸线总长737km，是全国唯一拥有3个亿吨大港(青岛、日照和烟台)的省份，拥有丰富的滩涂资源，滩涂面积为3390km²，得天独厚的海洋资源促使山东省的海洋经济蓬勃发展。作为沿海经济大省，“海上山东”的建设及山东省海洋业的发展，促使围填海活动非常活跃。据统计，山东省围填海面积约为118km² 。

为保障海域使用(包括围填海造地)的管理与有序进行，自1996年以来山东省颁发一系列法规，如《山东省海域使用管理规定》《山东省海洋环境保护条例》《山东省海域使用管理条例》《山东省海洋综合管理条例》等。

（四）浙江省围填海实践

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浙江省海洋资源丰富，大陆岸线和海岛岸线长6500km，占中国海岸线总长的20.3％，居中国首位。岸长水深，可建万吨级以上泊位的深水岸线达290km，海域面积为 26 万平方公里，滩涂面积为2285km²，是浙江省重要的土地后备资源，海岸线长达2253km。1990～2010年，浙江省围填海总面积达1088km²，在各类围填海用地类型中，养殖池塘的比例最大，约占总围填海面积的28.22％，其中宁波的围填海面积最大，达到421km²，占围填海总面积的39.70％。而浙江省围填海用地的用途以农用地为主。近年来，浙江省的海洋经济发展迅猛，围填海活动也呈现持续上升的趋势。

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为加强海洋空间资源保护和集约节约利用，同时保障重大建设项目落地，浙江省颁布了《浙江省海域使用管理条例》和《浙江省围填海差别化管理暂行办法》等法规，以规范海洋开发活动。

（五）福建省围填海实践

作为我国第三大海洋资源大省，福建省可作业的海域面积为13.6万平方公里，其中纳入海洋功能区划和海洋环境保护规划管理的海域面积为3.76 km²。此外，福建省具有曲折绵长的海岸线，总长为3324km，约占全国海岸线的1/6，其中适宜建港的岸线长478km。福建省有着多处深水港湾，其优越的海岸条件有利于海洋经济的发展，同时临海工业的蓬勃发展及人多地少的土地资源需求促使福建省的围填海活动日益活跃。

自中华人民共和国成立以来，福建省规模较大的围填海活动有3个时期，即20世纪50～70年代为扩大耕地而开展的围海造田热潮、20世纪80年代中后期为发展海洋经济而开展的围填海热潮和21世纪以来因商业性用海及国防建设而引发的围填海热潮。随着围填海热潮的不断推进，诸如海湾资源减少、海水污染、海岸带资源损害及生物多样性下降等问题日渐暴露，催生了围填海活动规范《福建省海洋功能区划》和《福建省海洋环境保护规划》的出台。

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据统计，福建省围填海面积从1994年的692km²，经过12年的发展跃增到2006年的1101km²，与此同时滩涂面积减少了近200km²，这表明围填海是以原自然环境的部分消减赢得了一定程度土地面积的增加，但此举并非权宜之计。

四 、海岸带的综合管控及其启示

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（一）生态安全是红线

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填海行为涉及生态管控也即生态安全问题。生态安全是指一个生态系统的结构是否受到破坏，其生态功能是否受到损害。生态安全的显性特征是生态系统所提供服务的质量或数量出现异常时，则表明该系统的生态安全受到威胁，即处于“生态不安全”状态。因此，生态安全包含两重含义：其一是生态系统自身是否安全，即自身结构是否受到破坏；其二是生态系统对于人类是否安全，即生态系统所提供的服务是否满足人类生存需要。显然前者是后者实现的基础。生态安全的系统属性决定了其研究既要包含社会、经济与环境各个维度，又要体现系统内部要素的作用关系。近年来，国内外学者构建了PSR、DSR、DPSIR等概念模型，分解出生态安全驱动力、压力、状态、影响及响应等系统要素，辨析要素间的因果关系链，形成了系统化的研究范式，主要集中在生物多样性保护、生态健康性和脆弱性评价、生态安全系统可持续发展和生态安全管理等方面。这种基于因果关系链的概念模型使得生态安全系统内部指标之间的关系清晰，研究者能够简洁、综合地探究生态系统内的信息。

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尽管该生态安全概念模型在生态安全研究中得到了较好的应用，但仍存在一系列的共性问题，主要表现在两个方面：首先，现有研究默认了概念模型因果关系的普适性，缺乏对生态安全系统各要素因果关系的科学验证及数理分析，忽略了不同生态安全体系内由于各要素间作用路径和强度的不同而形成的差异，导致以该因果关系为基础建立的框架模型无法科学有效地揭示不同系统内生态安全的作用机理。其次，缺乏对生态安全系统演化趋势的研究。现有研究大多是针对生态安全现状的测度，缺乏对各因素相互作用导致的系统演变进行分析，难以对生态安全系统的发展趋势进行预测。

围填海对珠三角地区生态系统的影响研究表明，海岸线发生变动，海岸生态环境遭受巨大的冲击，湿地面积减少、水质恶化、过度围垦造成出海河口下泄不畅、土地利用发生变化。填海造地产生的滨水海岸带作为一个子系统，其与城市空间结构之间存在着时空分异而影响着城市生态安全，其相互作用又是非线性的复杂关系。

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（二）应用海岸带综合管理理论管控围填海规模及阶段

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王江涛等人提出了填海造地规模总量确定的3种方法：①以海洋功能区划分为基础，划定围填海禁止区、二类围填海限制区、三类围填海限制区及四类围填海控制区，依据不同分区的控制比例和总面积确定围填海用地的总量上限；②分析历年围填用海数据的规律，采用移动平均法、指数平滑法趋势线预测法等预测规模变化的发展趋势，从而推导未来的填海造地规模；③基于不同区域的用海需求的汇总数值，分项加权求和，进而分配填海造地规模总量和不同区域的比例。肖劲奔以温州海岸带地区为例，通过实践验证综合评价的模拟过程及管理协调机制。这是目前这一领域较新的研究成果，但是该研究面向的是更为广泛的海岸带地区。

纵观国外案例如世界四大填海工程集中区域 — 东亚地区、西欧地区、阿拉伯半岛及墨西哥湾地区的相关案例，填海城区的研究与实践可分为3个阶段：①小规模向海洋索取空间资源，以农垦和水利疏导功能为主；②大规模进行填海造陆活动，发展到以工业园开发、机场建设乃至城镇扩张等多种功能复合的填海城区；③有限制地进行填海活动，以环境保护优先为原。Bradshaw、Anthony David等人编著的《The Restoration of Land. the Ecology:Reclamation of Derelict And DegradedLand》系统地探讨了围填海对于生态环境的影响，并指出填海工程本身会带来许多人为自然灾害。Suzuki通过对日本填海历史数据的统计，总结出时代背景和时事政策及经济形势对日本填海发展的影响，并指出环境安全问题是日本填海实践面临的重大挑战。郭伟、朱大奎对深圳西部海岸地区滩槽演变、纳潮量变化、沿海水环境污染和海岸生态承载力进行了分析，探讨深圳围填海在这些方面产生的负面影响。

因此，要研究应用海岸带综合管理的相关理论，应从海岸带资源系统、经济系统、生态系统和社会系统所构成的综合管理系统(表1) 的复合关系出发，评定海岸带地区的开发利用强度和决策支持系统。

（三）围填海需因地制宜

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围填海造地的成因(需求主导)及用途可分为5种类型：农业(韩国)、工业 (日本、中国)、城市化(美国)、景观生态(卡塔尔、迪拜)、防灾减灾(荷兰)。围填海积极的一面在实践中也彰显无疑：如三亚凤凰岛、迪拜棕榈岛作为填海工程，既是一种海洋价值开发活动，又能够为城市提供土地，同时还能够给城市带来空间品质、区域活力等附加价值；围填海修建的海堤在城市防洪防潮方面发挥了巨大的作用，如连江大官坂、莆田后海等保护了开垦区周边村庄及民众安全，免除了台风风暴带来的洪水、海潮侵害和生命财产的损失；围填海工程带来了大量的就业机会，也带动了相关行业的发展，如交通运输、商品流通、水产品加工、渔业生产设施等行业的发展。

科学的围填海能获得生态和经济效益，填海项目要倡导环境亲和型的开发计划，在建设过程中注重对生态环境的保护，考虑长远利益，注重以需求类型导向作为科学填海的依据及可持续发展的根本。

五、 生态安全背景下的启示与对策

（一）优化围填海方式

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目前围填海布局规划方式主要包括三大类：人工岛式围填海、突堤式围填海及区块组团式围填海。我国多采用海岸向海延伸、海湾截弯取直的粗放式围填海方式，因此围填海工程应在充分应用沿岸存量空间资源的背景下进行。国家海洋局于2008年发布的《关于改进围填海造地工程平面设计的若干意见》就明确提出：“在海域条件适合的地区，采用人工岛式围填海造地应作为首选方式。”“离岸建岛”是目前国外较为流行的趋势，这种人工岛式填海具有明显的四大优点：对生态环境破坏最小、可保护原有天然岸线资源、可显著增加海岸线长度及可提高填海区的海洋价值。围填海布局优化设计主要考虑的因素可以归纳为不同的围填海布局方式、填海自身布局及围填海对周围区域的环境影响。此外，突堤式围填海主要应用于码头建设，该围填海活动应根据海域开发利用现状、资源环境和海底地质条件提出优化用海方案，充分利用港口岸线资源，考虑渔港、避风坞和码头等海洋产业支撑设施的布局，以提高海洋岸线及海域资源的利用率。

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我国的围填海已由滩涂淤积围垦转变为顺岸平推式向海扩展、沿着海湾裁弯取直等简单的围填海利用方式，近围填海类型主要为养殖池塘、已围待利用水面和城镇建设用地。近海自然海岸线缩减，海湾和岛屿数量减少，甚至消失。因此，在优化方面还应注意：多采用自然岸线尽可能向外延伸、避免平推的围填海方式；对每一个围填海工程应多采用水道分割，少采用整体及大面积连片填海的规划格局；保持自然岸线的曲折走向，少采取截弯取直的岸线形态。如此将有利于减缓用海矛盾和冲突，减少对海洋环境的影响，提高海洋资源利用的效率，提升区域资源、环境和社会协调性。

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（二）生态优先下的“多规融合”原则

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所谓生态优先，就是要实施以生态系统为基础的海岸带综合管理，严格落实生态保护红线制度，推进环境治理、生态修复、美丽海湾和生态岛礁建设，加强海陆保护区建设，构建海岸带蓝色生态屏障，保障区域生态安全。所谓“多规融合”，就是要充分发挥规划的总体性、基础性、约束性作用，做到“一张图”管控海岸带。“湾区发展”是以湾区为单元，按照区位及资源环境承载能力和经济社会发展的需求，统筹珠三角和粤东、粤西两翼的协调发展，提升湾区发展水平，明确产业发展、城市建设和生态保障要求，构建各具特色、功能互补的海岸带综合保护与利用新格局。

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（三）科学规划引导与法律保障健全

围填海活动是一把双刃剑：一方面为沿海经济地区社会经济发展提供了载体，成为沿海地区产业结构调整的促进力量；另一方面，由于填海改变了海域属性，如果没有科学的规划引导，极易引发海域生态和环境灾难，以及海洋空间资源的极大浪费。因此，应开展城市围填海造地效应的研究，对围填海海岸带进行生态损害价值评估，并通过货币化计算其对应的损害费用，以界定围填海项目开展的必要性及生态补偿机制。同时，应通过实证研究总结出沿海城市填海造地的经验教训，借助GIS、RS、SPOT和遥感解译法等技术手段提取填海建成环境的时空样本，基于围填海的生态安全格局ESP(Ecological SecurityPatterns)，探索围填海生态安全响应机理及增量城市空间规划管控方法，并将城市规划、城乡规划法、填海造地法律、法规及ESP的建构纳入围填海造地的视野，从而将围填海换土地、拓展空间的活动升华到集科学性、适宜性、生态安全性与健全法律法规于一体的城乡规划与海洋生态规划行为的系统工程，使其日后围填海造地不再被看作是单纯的填海工程。

（四）“一张图”管控海岸线

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加强海岸线保护与利用，事关国家生态安全。要实行湿地面积总量管理，严格湿地用途监管，推进退化湿地修复，增强湿地生态功能，维护湿地生物多样性。海岸线是海洋经济发展的“生命线”和“黄金线”，具有重要的生态功能和资源价值。因此，必须加强海岸线分类保护，严格保护自然岸线，确保岸线纳入生态保护红线管理。整治修复受损岸线，加强节约利用，实现经济效益、社会效益与生态效益的统一。

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2016年11月1日，中央审议通过了《海岸线保护与利用管理办法》。作为我国出台的首个海岸线法规，其明确将自然岸线纳入海洋生态红线管控。到2020年，全国自然岸线保有率不低于35％。2018年出台的《广东省海岸带综合保护与利用总体规划》旨在实现“一线管控”，即探索海岸带管理新途径；“两域对接”，即明确了陆海统筹新对策；“三生协调”，即提出试点空间规划新方法；“生态优先”，即阐述了推进海岸带资源的科学利用。2019年2月中共中央又出台了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，在“多规融合”的今天，提出实施“一张图”功能管控；“湾区发展”，即探索支持湾区发展新政策。

（五）注重围填海累积效应与岸线系统规划

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据研究，整个填海造地过程从概念到熟地完成，往往需时10年或10年以上。避免只论证单项围填海工程，忽视了多个围填海工程对生态环境的累积效应。防备过度侵占和蚕食滨海岸线，注重城市滨海景观和地域文化特色。必须做出前瞻性的长远规划，并将围填海的增量城市空间规划管控及生态安全响应乃至预警系统纳入其中，避免临渴掘井。此外，还必须做到：在获取最大的填海面积的同时，注重海洋环境的承载力、城市的科学定位与发展规模、滨海城市陆海空间的协调发展，坚持可持续发展的填海造地用海理念，方能营造一个生态安全的海岸线人居环境。

文章来源：2019年07期《规划师》杂志。

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作者： 广州大学城市大数据与城乡规划博士后合作导师、教授曹伟，广州大学城乡规划专业硕士研究生何倩婷。

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