柏仇勇：中国生态环境监测40年改革发展与成效

摘要：改革开放40年来，我国生态环境监测事业从无到有、从小到大、从弱到强，生态环境监测管理体系、网络体系、业务体系和技术体系逐步建立与健全，陆海统筹、天地一体、上下联动、信息共享的生态环境监测体系初步形成，为生态文明建设和环境管理提供了有力的支撑。本文对生态环境监测发展的主要进展、成效与经验进行了梳理和总结，并根据当前面临的机遇与挑战，提出了未来生态环境监测的发展方向。

- N1 S2 D! J+ }5 W引言

* o( D! r6 ?, |. U2 x9 P: b 我国生态环境监测事业与生态环境保护工作共同成长，与共和国改革开放的进程相伴相随。1973年8月，以第一次全国环境保护会议在北京召开为标志，中国环境保护事业拉开序幕，生态环境监测事业也随之起步。回顾40多年来的风雨历程，生态环境监测事业发展经历了孕育萌芽的初创期、探索积累的成长期、拓展壮大的跃升期、创新飞跃的改革期。这期间，一代又一代生态环境监测人前赴后继，默默耕耘，共同推动了生态环境监测管理体系、网络体系、业务体系和技术体系的逐步建立与健全，共同铸就了生态环境监测事业发展的辉煌成绩，实现了生态环境监测从无到有、从小到大、从弱到强的巨大转变，从生态环境保护的“耳目”“哨兵”，逐步发展成为生态环境管理的“顶梁柱”，为生态环境管理和生态文明建设提供了坚实支撑，增添了强大动力。
  

1生态环境监测发展主要进展与成就

  
  R# P1 C5 `( |3 D7 C 一是形成了较为完备的监测管理与组织体系。1974年起，重点城市和条件较好的地方开始陆续建设起第一批环境监测机构。2008年，原国家环保总局升格为环境保护部，专门设立环境监测司，为强化国家层面的环境监测行政管理提供了重要的组织机构保证。各地环保部门也纷纷借助机构改革的有利契机，成立了专门的环境监测管理机构，生态环境监测的“政事分开”由国家层面延伸到地方。目前，我国已经形成了较为完备的生态环境监测组织架构和运行机制，各级生态环境部门所属监测管理与技术机构达3500余个、监测人员6万余人；大力推进生态环境监测社会化，各级各类社会监测机构万余家，从业人员达24余万，全国一盘棋、上下一条龙的总体构局初步形成。“十三五”期间，按照“谁考核、谁监测”的原则，全面完成了国家空气和地表水环境质量监测事权上收，并通过省以下环保机构监测垂直管理制度改革将地方生态环境质量监测事权上收至省级，从体制机制上有效保证了生态环境监测与评价的独立、客观、公正。监测人员自觉践行“政治强、本领高、作风硬、敢担当，特别能吃苦、特别能战斗、特别能奉献”的生态环境保护铁军精神，为建设生态文明和美丽中国贡献自己的力量。
  
二是建成了规模庞大的生态环境监测网络。生态环境监测网络建设的过程是我国生态环境监测事业“在改革中前进，在创新中升华”的重要体现。1991年，国家在沈阳、太原、南昌等11个城市开始组建城市环境监测网络，截至目前，我国用近3年的时间建成了功能上涵盖环境质量、重点污染源、生态状况监测，点位上覆盖所有建制区县的国家、省、市、县四级生态环境监测网络。2015年，国务院办公厅印发《生态环境监测网络建设方案》，推动了新一轮生态环境监测网络的大建设、大发展，国家层面形成了由1436个城市环境空气质量自动监测站、2767个地表水环境监测断面和1881个水质自动监测站、1500余个海洋环境监测点位、近8万个土壤环境监测点位构成的生态环境监测网络，由国家级监测机构统一组织开展监测和运维。各地也纷纷出台网络建设方案，积极构建和优化地方监测网络。据统计，目前各地已建成了3500多个空气质量监测站点，东部地区基本覆盖到全部区县及部分乡镇，均具备PM10、PM2.5、O3、CO、NO2、SO2等六项指标自动监测能力，并与国家联网；设置了约8000个地表水环境监测断面，开展常规21项指标手工监测，部分断面具备主要指标自动监测能力，形成了发展中国家规模最大的监测网络，监测预报预警、信息化能力与保障水平也走到了世界前列。全国生态环境监测网络建设正朝着全面设点、全国联网、自动预警、依法追责的方向和目标迈进。
* L3 ^5 \! _2 L( K  
: B7 Q  E; |9 B, k 三是打造了先进适用的生态环境监测业务体系。40年来，生态环境监测始终围绕环境管理与社会公众的实际需求，不断创新、丰富、拓展生态环境监测业务体系。生态环境监测业务产品已从早期单一的环境质量报告书，发展到以例行报告为主干、实时数据为基础、专题报告为特色、预测预报为亮点的新型业务供给体系，成为生态环境治理体系与治理能力的重要组成部分并发挥了重要作用。其一，面向政府的监测数据考核排名支撑作用更加凸显。国家通过统一布局的监测点位和断面，将环境质量改善与污染防治责任细化到行政辖区，以环境质量评价为基础，开展排名与考核，督促地方政府履行改善环境质量主体责任，为落实大气、水、土壤三大行动计划提供有力支撑。创新开展国家重点生态功能区县域生态环境质量评价考核，评价结果作为国家财政转移支付资金分配与调节的重要依据。其二，面向排污单位的监督执法数据支撑作用有效提升。在积极推进污染源自行监测与信息公开的基础上，围绕主要污染物达标排放和污染物排放许可制实施，建立监测与监管执法协同联动机制，逐步实现生态环境监测与执法同步，强化监管、严查重罚，督促企业达标排放、依证排放。其三，面向社会公众的公共服务能力显著增加。生态环境监测信息发布已从传统的纸质媒介，延展至网络、APP、微信等新媒体和平台，践行监测为民宗旨，有效保障了公众环境知情权、参与权、监督权。环境质量监测预报预警水平大幅提高，构建形成了“国家—区域—省级—城市”四级空气质量预报网络，区域和省级基本具备7～10天空气质量预报能力。国家空气质量预报技术达到世界先进水平，对区域重污染过程预报准确率接近100%，重点城市污染跨级别预报准确率接近80%，及时发布监测预警信息，为重污染天气防控与应急、公众出行防护与指引提供了支撑与服务。
) f" L, R; I$ e- Z& D' T) E& m  
四是构建了适合我国国情的生态环境监测技术体系。经过40年的努力，全国生态环境监测逐步确立了环境空气、地表水、噪声、固定污染源、生态、固体废物、土壤、生物、电磁辐射等9个环境要素的监测技术路线，以及一系列生态环境监测技术规范和方法标准。截至2018年，我国现行环境监测标准已达1141项，另有271项正在制修订中，基本形成了覆盖采样运输、现场监测、实验室分析、质量控制、综合评价全过程和自动在线监测、便携快速监测、遥感监测等多个环节和手段的监测技术体系，确保监测数据的有效性和可比性。建立完善了“国家—区域—机构”三级质量控制体系，在实践中形成了采测分离、能力考核、量值溯源、联合检查等质控运行机制，全面加强内部质量控制和外部质量监督，监测数据质量基本做到了准确、可靠。
  
% x/ o& E3 U8 Y" a7 @" a  ]

2生态环境监测改革发展的主要经验

+ C. |$ D& c' V  
40多年来，我国生态环境监测事业取得了丰硕成果，既得益于党中央、国务院的高度重视和生态环境部的坚强领导，也得益于广大监测工作者的不懈奋斗，更得益于各有关方面的关心支持，归纳起来有以下几方面经验：
: @1 u* v- C/ y2 d4 Z" ~  
一是始终坚持支撑管理、服务公众。我国的生态环境监测从诞生之日起，就把服务环境管理作为根本宗旨。1973年，在我国第一部环境保护的法规性文件——《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》中提出，环境监测机构有权监督和检查各企事业单位执行卫生标准和污染物排放标准的情况，并及时向当地主管部门提出报告，首次明确了环境监测的职能定位。第二次全国环境监测会议提出“环境监测是环境保护的‘耳目’‘哨兵’”，第四次全国环境监测大会强调，“环境管理必须依靠环境监测，环境监测必须为环境管理服务，基本任务是要掌握环境质量与污染物排放的动态”。长期以来，不论是污染源调查、总量控制，还是以环境质量改善为核心的环境管理阶段，生态环境监测始终坚持支撑环境管理和服务社会公众的定位，毫不动摇。
  
) l" ]7 z* e& @& F 二是始终坚持科学监测、诚信监测。技术性强是生态环境监测工作的最大特点，也是其魅力所在。实践证明，只有尊重科学、相信科学，生态环境监测事业才能健康发展。在这个问题上不能有一丝一毫的懈怠和含糊。同时，实践还告诫我们，监测工作必须要讲职业操守，“出真数、不出假数”是必须坚守的底线。监测数据弄虚作假不仅影响监测人员的信誉和从业资格，还会严重损害党和政府的公信力及生态环境监测行业的发展。今后，科学监测、诚信监测的理念应该成为全国生态环境监测系统的一种文化和追求。
  
' ^. `1 H: c1 {9 M7 F8 d 三是始终坚持政府主导，社会参与。生态环境治理体系与治理能力现代化的重要前提是生态环境监测的现代化。当前，无论是政府层面、排污单位，还是居民家庭，对生态环境监测的需求都很旺盛，单靠体制内的监测力量，无法满足各方面迅猛增长的监测需求。只有坚持政府主导、社会参与相结合，加快生态环境监测服务社会化的改革步伐，才能满足各方面日益增长的监测需求，为污染防治攻坚战取得决定性胜利提供有力支撑。
  
& W) }& w2 a3 W0 [8 Q# b) I% j 四是始终坚持主动作为，勇当先锋。我国生态环境监测事业之所以能够取得今天的成就，与广大监测战线干部职工的锐意改革、主动作为密不可分。从开拓监测经费渠道，到推动监测站标准化建设；从城市空气监测网建设，到水环境监测网建设；从开展近岸海域生态监测，到开展新型污染物的研究性监测；从环境质量现状监测，到环境质量预测预报；从污染物浓度监测，到污染物组分监测与来源解析，广大监测工作者主动作为，勇挑重担，以实际行动践行生态环境保护铁军精神，争当铁军先锋队。
  
五是始终坚持面向世界，交流合作。以国际化的开阔视野和开放姿态走向世界，这是我国生态环境监测事业在较短时期内取得巨大成绩的又一成功做法。从1998年参加东亚沉降监测网开始，我国不断加强生态环境保护的国际合作与交流，目前已与美国、法国、俄罗斯、挪威等多个国家开展了大量环境监测领域的技术交流、项目合作。只有不断拓展国际交流合作渠道，广泛开展技术交流，才能促进我国生态环境监测工作与国际接轨，提高我国生态环境监测技术水平，打造出享誉世界的生态环境监测中国品牌。
  
& P% Z7 J3 t( R9 z4 _4 J% e; {

3生态环境监测面临的机遇挑战与发展方向

( ]5 Z* {4 w/ ?5 V4 h  
过去40年中，生态环境监测事业取得了巨大进步，但与生态文明和美丽中国建设的新形势和新要求相比，还面临着诸多差距，挑战与机遇并存。
  
( r- J$ T. T1 t# f- g. l 从生态文明建设的新形势看，新一轮党和国家机构改革明确了生态环境部统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法的职责，要求重点强化生态环境监测评估职能，统一发布生态环境信息。特别是山水林田湖草统一监管、系统治理，要求以生态系统整体性、系统性及其内在规律为基本遵循，建立与之相适应的生态环境监测体系，从管理体制、运行机制、业务网络、法规标准、装备能力、人才队伍等各个方面提质升级，按照“五个打通”要求，统筹实施地下水、水功能区、入河排污口、海洋、农业面源和温室气体监测。同时，生态文明建设体制机制的逐步健全、绿色发展政策的深入实施和科技创新实力的不断增强，为持续深化生态环境监测改革创新释放了法治红利、政策红利和技术红利。
  
) Q: c* U1 }/ l  U5 T 从污染防治攻坚的新需求看，当前正处于污染防治“三期叠加”的重要阶段，要实现2035年生态环境质量根本好转的目标，需要加大力度破解重污染天气、黑臭水体、垃圾围城、生态破坏等突出生态环境问题，系统防范区域性、布局性、结构性环境风险。生态环境监测作为客观评价生态环境质量状况、反映污染治理成效、实施生态环境管理与决策的依据，业务重心要向考核排名、污染管控、环境治理聚焦和延伸，加快推进业务拓展、技术研发、指标核算、规范制定、信息集成与数据分析，进一步提升监测支撑的及时性、前瞻性、精准性。
+ o  m# U* T+ a1 d3 h; Y# u+ \  
从人民群众对美好生活的新期待看，生态环境监测是评估生态环境产品供给状况的依据，随着人民群众对更多优质生态环境产品需求的日益增长，公众对身边的生态环境质量和环境安全空前关注。这对进一步扩大和丰富环境监测信息公开、宣传引导、公众监督的内容、渠道、形式等提出更高、更精细的要求；对进一步加强细颗粒物、超细颗粒物、痕量重金属、有毒有害污染物、环境激素、放射性物质等与人体健康密切相关指标的监测与污染治理成效评估提出更多诉求；对有效防范生态环境风险、提升突发环境事件应急监测响应时效提出更高期待。
: U! Q, C# {" `, o& u3 h  
$ d! Q0 z; K9 O! X6 F$ o$ ] 从参与全球环境治理的新进程看，履行温室气体和消耗臭氧层物质、生物多样性、持久性有机污染物、汞、危险废物和化学品等领域的国际公约，参与全球微塑料、海洋低氧、西北太平洋核污染、极地冰川大洋等新兴环境问题的治理是彰显我国负责任大国形象的重要途径，也是提升我国生态环境保护领域国际话语权的重要基础，这对现有监测工作提出了更高要求。
  
站在新的历史起点上，我们必须牢牢把握机遇，勇于攻坚克难，用高度的责任感和使命感践行生态环境监测“顶梁柱”和“生命线”职责，持续推进生态环境监测事业快速发展，不断满足生态环境管理的更新更高要求。当前和今后一个时期，要坚持以习近平生态文明思想和全国生态环境保护大会精神为指导，认真落实党中央、国务院决策部署，坚持山水林田湖草系统治理，坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，坚持“支撑、引领、服务”的定位，以确保生态环境监测数据“真、准、全”为根本，以支撑统一行使生态和城乡各类污染排放监管和行政执法职责为宗旨，紧紧围绕生态文明建设和生态环境保护，全面深化生态环境监测改革创新，全面推进环境质量、污染源和生态状况全覆盖监测，加快构建科学、独立、权威、高效的生态环境监测体系，加快实现生态环境监测组织领导、规划布局、制度规范、数据管理和信息发布的全面统一，系统提升生态环境监测现代化能力，为生态环境治理体系与治理能力现代化奠定基础。
  
. T! l1 q. [8 p' y4 W/ i 在网络布局上，坚持科学系统、全面设点、全域覆盖、全球拓展。遵循生态系统的整体性、系统性及其内在规律，以客观反映全国生态环境状况及变化趋势为核心，按照科学性、全面性、针对性原则，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋、流域上下游以及污染排放状况，构建新时代生态环境监测网络，并逐步开展大洋、极地等全球生态环境热点问题及重点区域监测研究。
  
! L0 S( F* _/ A& {) N7 C 在功能定位上，坚持说清现状、预测趋势、靶向追因、综合评估。筑牢生态环境监测数据质量根基，推动单要素监测向全要素综合监测、浓度监测向成因机理解析、现状监测向预测预报和风险评估拓展提升，真正实现“说得清”“说得准”“说得明”，充分发挥生态环境监测在支撑环境管理、引领污染防治、评估治理成效、服务社会公众等方面的功能和作用，成为协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护的重要支撑和先导力量。
! s  Q: N8 l: @8 ^0 L5 `! k5 M) t  
在技术方向上，坚持天地一体、集成联动、自动智能、标准精细。营造开放式科研攻关与技术创新环境，强化高新技术在生态环境监测领域的定制研发与标准化应用，加快推进各级各类生态环境监测数据联网共享，形成天—空—陆—海四位一体，固定化标准站点监测与网格化监测、动态监控监测协同联动，高精度定量监测、快速定性监测、高密度热点监测有机结合的先进装备与技术体系，提高生态环境监测立体化、自动化、智能化水平，打造全面感知、实时监控的智慧监测系统。
  
  d: D+ w5 P7 ] 在组织实施上，坚持依法依规、统一管理、部门协同、多元参与。深化生态环境监测体制机制改革，健全监测法规制度和标准规范，依法明确各方监测事权，确保监测的独立公正。协同推进监测统一规划布局、统一监督管理、统一信息发布与部门间分工合作、共商共建，落实政府、企业、社会责任，融合优势资源，充分激发多元监测主体创新活力，实现全国生态环境监测一盘棋。
文章来源于：《中国环境管理》，2019年11期.
作者：柏仇勇 现任生态环境部生态环境监测司司长，赵岑.