吴舜泽：十八大以来生态文明建设理论与实践最大突破是五位一体推进

        吴舜泽主任在题为“生态文明建设理论与实践的若干问题思考”的主旨报告指出，从党的十七大、十八大和十九大这三次会议上关于生态文明建设相关内容提法的变化，可以看出生态文明建设内涵和外延的演变以及生态环境保护历史定位的发展。十八大以来生态文明建设和生态环境保护工作的最大突破就是已经逐渐融入到政治、经济、社会、文化各方面建设中，且实践快于理论研究。总体而言，生态环境保护的主体机制进展成效大，但融入机制建设相对滞后、尚未内化固化，其中融入政治建设与过去相比突破最大，融入经济正处于复杂而敏感的交织状态，融入社会和文化的可操作性还比较弱，这种不平衡性催生了理论研究的重大需求。   
. B+ c! Q& S1 l1 z  B1 n        第一，生态文明建设融入政治建设集中体现在加强党的全面领导，需要在理论上厘清生态产品内涵，在实践上细化地方党委政府及部门责任清单。
        从《环境保护法》到《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，再到2018年《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》等文件，逐步明确了党委和政府对本行政区生态环境保护工作负总责，我国已经开始形成“党委领导、政府主导、企业主体、全民行动”的新治理格局。党的十八届三中全会第一次把保护环境纳入政府职能，生态产品这一理论创新很强、专家认知不完全一致的新提法说明了党对环境保护的认识上了新台阶。党的十九大报告中把“人民日益增长的物质文化需要”调整为“人民日益增长的美好生活需要”，生态环境成为美好生活需要之一。解决人民最关心最直接最现实的利益问题是执政党使命所在，生态环境成为了关系党的使命宗旨的重大政治问题。生态文明建设融入政治建设的集中体现就是把集大成的习近平生态文明思想作为根本遵循，必须要从理论的角度自觉践行党政同责和一岗双责。        
        第二，生态文明建设融入经济建设集中体现在“绿水青山”与“金山银山”的理论与实践中，“两山”转化路径与机制这一重大现实问题不突破，生态文明建设的内生持续动力就会不健全。
        生态环境保护与经济发展的关系主要体现在“绿水青山就是金山银山”的各项理论与实践。根据政研中心对相关数据的研究分析，在地区经济方面，环保督察对地区工业增加值并没有产生显著的负向影响。如果考虑影响滞后性，增加前一期GDP作为解释变量后，环保督察对地区经济增长的影响还表现出一定的正向促进作用。在行业方面，环保督察并未显著减少亏损企业单位数，也未对亏损企业亏损总额产生显著影响，而对高污染行业总资产和主营业务收入产生了显著负向影响，但并没有显著减少高污染行业的利润总额，反而提高了行业集中度，促使相关行业向高质量方向转型发展。日本、美国的经验也证明了加强环境保护对经济的影响并不大，对行业有一定的差异化影响。生态环境保护对经济发展作用方向并非绝对，不同行业不同区域不同规模企业类型，以及短中期受到的影响都不一样。所以，从理论和实践的角度，推动各地正确处理好“绿水青山”与“金山银山”的关系，有利于推动形成绿色发展的内生机制，促进地方尤其是经济欠发达地区协同推进生态环境高水平保护和经济高质量发展。
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9 h/ X% b3 m1 n! G( C        第三，生态文明建设融入社会建设集中体现在治理体系中，这方面适合中国国情的理论和可操作的实践抓手亟待建立。
; M& T9 K6 b1 [' H        十八届五中全会第一次提出政府企业社会共治的环境治理体系。与国际上较多的其他社会治理体系不同，我国治理体系重点在政府管理体制现代化，旨在提升国家能力、制度能力，注重治理过程的利益协调，正式和非正式制度的共同作用，通过对政府、市场、社会关系的调整，最终形成一个以政府为主导、市场与社会共同参与，分工合理、协调有序、行动高效的生态环境“善治”模式。“治理”一词，充分体现了生态环境保护不是政府一家做的事，而是需要政府、市场、个人、社会共同参与，共同发挥作用。政府更多的是要做好法律、标准的制定，进行监督、严格执法；企业要进行自我约束，个人也要自觉行动，社会组织可以更多地参与管理，这是全社会的共同行动，更是“治理”的概念精髓。
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        第四，生态文明建设融入文化建设集中体现在知行合一。
9 V  \' f% @. n4 R6 H; ]7 `        政研中心最近针对不同群体，就生态环境保护工作中存在的问题，开展了一定规模的社会调查。结果显示：党委领导干部认为生态环境保护资金投入不到位、政策尚不健全有效是主要问题；政府部门领导干部认为党委和政府生态环境保护责任意识不强、担当不够是主要问题；生态环境部门领导干部认为最大的问题是各部门生态环境保护职责分工不明确，有推诿扯皮现象；其他职能部门领导干部认为，最大的问题是生态环境保护监管能力不足，特别是基层能力不足。由此可以看出，目前的生态文明建设还缺乏发自内心的文化与主流价值观。政研中心还做了全国大规模“公民生态环境行为”调查，结果表明：在不同行为领域，受访者“知行合一”的情况不同，在一些很重视的行为上践行度远低于认知度（如垃圾分类），但在个别行为上践行度超过了认知度（如随手关灯）。因此，如何实现公民行为的知行合一是一个重大的理论命题，也是生态文明建设融入文化建设的重要切入点。

  Z# f3 Z' p* F2 ]2 B8 Y8 F       第五，生态环境保护实践突破大但体系建构需要跟上，加快完善形成生态文明建设主体机制。
1 p/ G, U. Q! z% d( @$ S$ h        十八大以来，生态环境保护工作各方面突破特别大，成效也十分明显，但对污染防治攻坚战中蕴藏的一些制度创新缺乏贯通研究，对新的政策制度缺乏系统化、集成化的统筹协同研究，政策之间的叠加效果没有形成，理论与实践尚未完全打通。要通过对政策制度的挖掘总结提升，找出需要固化坚持的和需要调整改进的方面。所以有必要在实践基础上再回头进行理论研究，重新建构新时代下的三大制度和八项政策，把政策制度体系化与统筹协同、治理体系与治理能力现代化理论研究尽快提上日程，早日构建系统完善的生态环保制度政策体系。

' e# k4 ?3 u* ~& T- O, c        吴舜泽主任强调，十八大以来，生态环境保护工作八个方面的一些实践突破急需在理论上总结提升：
5 l3 h+ {- b) B: Z) y        一是强化资源、生态、环境三位一体推进，服务于生态环境质量改善总体目标。        二是责任清单逐步明晰，强化多部门联动，形成齐抓共管的大环保格局。        三是既抓宏观又抓微观，形成流域区域总体谋划系统部署+控制单元分区分类差异化、精准化治理模式。        四是以问题导向一抓到底，清单管理，移交督办，压实责任，紧盯关键，求真务实，更加强调穿透式管理。        五是更多地强化跨地区、按流域的生态环境治理。目前京津冀大气环境管理局、流域监管和执法机构、海洋生态环境监管机构以及长三角、珠三角等流域的机制创新实践已经走在了理论的前面。        六是不同层级生态环境事权与重点第一次发生重大转变，要以垂直管理制度改革为基础重新建构职能体系。        七是建立约束激励并重的督企制度体系，落实企事业单位主体责任。        八是建立地方党委和政府的全链条生态环保责任体系，让以生态产品为理论基础的党政同责、一岗双责具体化、落实化、可操作化。

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% X7 H# x" R; Y文章来源：中国环境战略与政策
作者：吴舜泽，政研中心主任、研究员