【海洋观点】国有自然资源报告制度建设思考

探索建立国有自然资源报告制度并编制年度报告，对巩固以公有制为主体的中国特色社会主义基本经济制度、统一行使全民所有自然资源资产所有者职责以及所有国土空间用途管制和生态保护修复职责、促进生态文明建设具有重大意义。

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国有自然资源报告制度建设的法理考量

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所有权主体地位有待落实。我国国有自然资源的最终所有者是全民，但全民在法律上只是一个抽象概念，无法直接行使自然资源所有权。实践中，《物权法》等法律规定由国务院代表行使包括国有自然资源在内的国有财产所有权，国务院再将国有自然资源所有权分配给各级政府代理行使。这可能导致国有自然资源所有权行使部门化或地方化，损害公共利益。必须要加强制度建设，巩固和维护全民作为国有自然资源所有权主体的法律地位。

人大监督职能有待强化。全民行使国有自然资源所有权，主要是通过各级人大及其常委会履行法定职权（立法权和监督权）来实现的。在国有自然资源所有权行使制度中，所有权行使主体是人民政府，全民有权监督政府行使所有权的行为。长期以来，各级人大未充分履行国有自然资源的监督权。必须要加快健全相关制度，强化和落实人大监督职能。

具备良好基础

已基本摸清主要门类自然资源数量。我国已经建立了主要门类自然资源调查评价和监测统计制度，包括全国国土调查、全国土地利用现状变更调查、全国水资源调查评价、全国森林资源清查、海岛统计调查以及年度《中国土地矿产海洋资源统计公报》《中国水资源公报》《海岛统计调查公报》等。

初步形成自然资源管理重大制度体系。国土空间开发方面，通过科学编制实施各类规划，优化了国土空间开发格局。一是建立国土规划制度，印发了《全国国土规划纲要（2016-2030年）》。二是建立实施土地利用规划制度。三是建立实施海洋功能区划制度。四是建立健全用途管制制度，制定实施了《自然生态空间用途管制办法(试行)》。

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生态环境保护方面。一是建立健全地质环境保护和恢复治理制度，2017年建立了矿山地质环境治理恢复基金。二是推动国土综合整治，实施了青海祁连山等11个山水林田湖草生态保护修复工程试点。三是开展绿色矿山建设，形成了煤炭等九大矿业行业绿色矿山建设规范。四是推进海洋生态环境保护和修复。

生态文明建设方面。一是推进自然资源产权制度改革，建立了不动产统一登记制度。二是推进自然资源资产有偿使用制度改革，出台《全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》等政策文件。

全面加强自然资源保护与合理利用。资源保护方面，一是贯彻最严格的耕地保护制度，构建了数量、质量、生态“三位一体”保护新格局。二是有序推动自然保护区建设，截至2017年底，全国林业自然保护区达2249处，占国土面积的13.14%；建立了自然保护区监督管理平台。

资源节约集约利用方面，一是实行建设用地总量和强度双控管理，推广节地技术和节地模式，提高了土地集约利用水平。二是不断推动矿产资源节约和综合利用，推进40个示范基地建设，遴选发布334项先进适用采选技术。三是确定了水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”。四是持续推进国土资源节约集约模范市县创建活动。

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存在的困难

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缺乏国有自然资源报告编制顶层设计。目前，国有自然资源报告编制主要涉及自然资源、水利等多个部门。由于各种自然资源属性不同，加上不同管理部门管理基础、统计口径、分类标准不一致。与其紧密相关的统计核算、监督核查等制度规范基本处于空白，相关的管理体系和机制也不健全。

难以确定国有自然资源报告内容。虽然《意见》明确了国有自然资源报告重点，但对报告的具体范围和内容，以及自然资源资产分类、计价等均缺乏相对统一的规定，可操作性有待提高。

缺少规范的自然资源资产核算方法。从实物量看，一是缺少统一的自然资源分类标准，各类资源管理部门根据实际需要，采取不同的分类标准进行统计，导致数据不一致。二是由于各类自然资源形态和属性不同，统计单位不一致，导致很难对所有种类的自然资源进行实物量加总或比较。

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从价值量看，一是缺乏统一公认的价值量核算方法，难以准确评估自然资源资产价值。二是部分缺少自然资源质量评定，目前各类自然资源中，仅耕地、水资源等进行了较为全面的质量评定，森林、草原等资源质量评定尚处于起步探索阶段。

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建设的思路

缺乏国有自然资源报告编制顶层设计。目前，国有自然资源报告编制主要涉及自然资源、水利等多个部门。由于各种自然资源属性不同，加上不同管理部门管理基础、统计口径、分类标准不一致。与其紧密相关的统计核算、监督核查等制度规范基本处于空白，相关的管理体系和机制也不健全。

难以确定国有自然资源报告内容。虽然《意见》明确了国有自然资源报告重点，但对报告的具体范围和内容，以及自然资源资产分类、计价等均缺乏相对统一的规定，可操作性有待提高

缺少规范的自然资源资产核算方法。从实物量看，一是缺少统一的自然资源分类标准，各类资源管理部门根据实际需要，采取不同的分类标准进行统计，导致数据不一致。二是由于各类自然资源形态和属性不同，统计单位不一致，导致很难对所有种类的自然资源进行实物量加总或比较。

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从价值量看，一是缺乏统一公认的价值量核算方法，难以准确评估自然资源资产价值。二是部分缺少自然资源质量评定，目前各类自然资源中，仅耕地、水资源等进行了较为全面的质量评定，森林、草原等资源质量评定尚处于起步探索阶段。

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文章来源：“中国土地” 微信公众号

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