胡文佳等：基于生态系统的海洋空间规划的特点与工作原则

一、基于生态系统的海洋空间规划特点
在海洋管理中，传统的管理活动通常侧重于单一物种、部门或开发活动。而基于生态系统的管理往往以空间或区域为基础，关注特定的生态系统以及影响该生态系统的一系列活动。对空间对象的重视是基于生态系统的管理的关键特征，并且与传统的管理方式有着明显差异。由部门管理上升至空间管理，意味着不再是各部门管理在某特定空间的特定地点发生的特定活动，而是在确定某特定空间后，针对整个区域的所有开发活动建立起可持续发展的管理策略。从生态系统出发，在区域内进行跨部门的海域空间分配方案评估和决策权衡，从而实现多目标的可持续管理，这是基于生态系统的海洋空间规划与传统管理活动的本质区别。
在基于生态系统的海洋空间规划中，生态系统的理念指导并应用于整个规划过程。欧洲的2个区域性海洋环境保护委员会（东北大西洋海洋环境保护委员会和波罗的海海洋环境保护委员会）曾共同确立空间用海管理的生态目标，即基于生态系统及其动态的最佳科学知识，对人类活动进行全面和综合管理，以便识别影响海洋生态系统健康的关键因子并采取行动，从而实现生态系统产品和服务的可持续利用，并维护生态系统完整性。Foley等总结海洋空间规划的4项基本生态理念，包括维持本土生物多样性、维持生境多样性和异质性、维持关键物种种群以及维持生态连通性。可见，基于生态系统的海洋空间规划已从单纯解决人类自身对海洋空间用途的冲突，演变至保护和维持生态系统对人类提供的产品和服务，这对于推动海洋资源的可持续利用具有深远的意义和价值。
综上所述，从管理行为和管理理念的角度来看，基于生态系统的海洋空间规划与传统的空间用海管理有所不同，其具备2个关键特点：(1)基于生态系统的海洋空间规划是跨部门的空间管理行为，具备覆盖整个目标区域的综合性和全面性；(2)基于生态系统的海洋空间规划的出发点是维持生态系统产品和服务，而不仅是解决人类自身的用海冲突，其终点的作用对象是人类活动，尤其是对生态系统产品和服务有重大影响的人类活动。
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二、基于生态系统的海洋空间规划工作原则
基于生态系统的海洋空间规划本身是管理行为，因此须遵循一定的管理工作原则。目前国际上应用较普遍的生态系统管理原则是《生物多样性公约》中的“马拉维原则”。针对海洋空间规划的特点，有学者提出基于生态系统的海洋空间规划的工作原则，并应用于若干海洋空间规划案例的审查和评估。
# E2 s2 [# P  p! O本研究归纳基于生态系统的海洋空间规划的7项工作原则：(1)公平性原则，即同等对待社会、经济和环境价值，公平分配各方利益；(2)连通性原则，即考虑与规划区相邻的生态系统和人类活动，基于水体的连通性进行跨区管理；(3)生态经济学原则，即评估生态系统产品和服务的经济价值，采用经济手段提出激励措施；(4)生态系统优先原则，即规划开展时应充分描述生态系统的功能和动态，进行定量的生态风险评估和不确定性分析，通过规划消减人类活动对生态系统的威胁；(5)承载力原则，即规划的开发活动不能突破生态系统承载力，开展生态预警监测和适应性管理并及时采取预防措施，进行持续的环境评估和监测计划；(6)管理尺度优化原则，即灵活制定规划边界（例如结合使用行政边界和生态系统边界），必要时可基于生态连通性扩展管理范围（例如除海域边界外也考虑陆地和流域的范围）；(7)保护与利用平衡原则，即制定从严格保护到多用途利用的多级管理措施，灵活采纳多种组合的管理方案。
（一）管理目标的公平性
* p' J: J' Q# V& ]! x# v% |土地、水和生物等自然资源的管理目标取决于社会选择，海洋空间规划在目标设定时应公平分配社会各方的利益。上述利益不仅包括社会和经济价值，而且包括环境价值。在规划的过程中应将环境价值、社会价值和经济价值纳入同等考量，并分别对上述3种价值进行识别和空间表征，尤其应根据社会价值和经济价值评估人类活动对环境的累积影响。
（二）基于连通性开展跨区管理
由于海洋生态系统具有开放性和连通性，生态系统管理者应考虑其管理行为对相邻其他生态系统产生或潜在的影响，将与规划区域相邻的生态系统和开发活动也纳入规划的考虑，并关注水质等具有连通性特点的跨管理边界问题。此外，还应充分评估拟实施的海洋空间规划对邻近社区的影响，并进行环境影响评估。
（三）运用生态经济学方法
6 h8 m& i/ `" @6 `7 B$ d在管理行动中，既要获取直接利益，也应充分了解潜在利益，通常须从经济价值的角度理解和管理生态系统。管理者应意识到生态系统向人类社会提供的产品和服务也具有经济价值，运用生态经济学方法对其价值开展评估并采用经济手段进行管理，从而将与生物多样性相关的成本和收益内部化，纠正市场的倾向并提出激励措施。具体到规划的过程，应从经济角度充分识别和估算生态系统提供的产品和服务，并明确纳入空间分析。
（四）以保护生态系统的结构和功能以及维持生态系统服务为优先
基于生态系统的管理的优先任务是保护生态系统的结构和功能以及维持生态系统服务。生态系统的结构和功能是维持生态系统服务的重要基础，因此保持生物环境和非生物环境之间的动态关系以及消减人类活动对生态系统的威胁是管理中的关键问题。在基于生态系统的海洋空间规划技术体系中，应提供有关生态系统动态的描述，评估生态系统的结构和功能所面临的威胁，并考虑开展定量风险评估和不确定性分析，通过降低风险促进生态系统结构和功能的恢复。
（五）关注生态系统自身的承载力
在生态系统结构和功能的承载力范围内开展空间规划管理。应限制对生态系统资源的需求，减少开发活动对海洋环境的不利影响，保护生态系统的生产力、结构、功能和多样性。在该原则的实施过程中，建议采用生态预警监测和适应性管理的方法，以避免或尽可能地减少对海洋环境的潜在不利影响。明确识别不可持续的开发方式，开展持续的环境评估和监测计划。当预测开发活动有可能超出生态系统承载力时，应及时采取预防措施。
（六）确定恰当的时空管理尺度
海洋空间规划应在恰当的时空尺度内应用生态系统方法，固定的行政边界往往会限制基于生态系统的管理。划定管理边界是海洋空间规划的关键步骤，在实际操作过程中往往需要同时考虑社会-生态系统的连通性、自然资源行政管理的现状以及区域合作/协作的情况。应给予规划制定者一定的灵活性，综合考虑并使用行政或生态系统边界，必要时可为促进生态连通性而扩展管理范围，如除海域边界外也考虑陆地和流域的范围。
（七）保护与利用的平衡
2 h3 c" s* f0 t- g  ~( c0 a3 U3 B  U生态系统方法应在生物多样性的保护和利用之间寻求平衡。生物多样性的管理并非只有严格保护和非保护2种极端方式，应采取更灵活的方法。在实际规划过程中，可充分考虑生物多样性和资源的可持续利用，推广从严格保护到多用途开发的多级措施。多种组合的管理方案可用于实现生物多样性保护和利用的平衡，在优化生态系统服务供给的同时保护生态环境。
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文章来源：节选自《基于生态系统的海洋空间规划的研究进展与启示》，原刊于《海洋开发与管理》2020年04期
作者：胡文佳，自然资源部第三海洋研究所助理研究员；陈彬，自然资源部第三海洋研究所；马志远，自然资源部第三海洋研究所高级工程师；俞炜炜，自然资源部第三海洋研究所；肖佳媚，厦门大学海洋与地球学院；张典，自然资源部第三海洋研究所
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