裴兆斌等：完善国家管辖范围外渔业法律制度的对策与建议

从梳理ABNJ渔业法律制度发现的问题上看，要使渔业资源得以永续发展，国际社会必须完善渔业资源分配制度，确保分配机制的科学和公平；完善渔业资源的养护制度，确保养护措施的可操作性；加强渔业活动监管力度，消除非法捕捞等损害渔业发展的现象；加强国际渔业合作，保障渔业各项制度的顺利运行。
一、完善《联合国海洋法公约》ABNJ渔业制度
# {& }/ V5 k2 @' l- D- n1 Y- Z《联合国海洋法公约》关于ABNJ渔业制度的规定是一种原则性的规定，其要求ABNJ渔业资源的开发和养护都应当在公平的原则下进行，这种公平不仅要求不同国家之间的公平，同样也要求一国在ABNJ中享有的渔业资源开发权利和承担的渔业资源养护义务对等。但遗憾的是并没有对公平分配制度作出具体的规定，为了完善《联合国海洋法公约》ABNJ渔业制度，需要加强对公平分配制度的研究，加快制定有关渔业管理协定，加强《联合国海洋法公约》ABNJ渔业制度的可操作性，促进ABNJ渔业资源可持续发展。渔业资源的属性决定了其分配制度必须符合公平公正的要求，为此需要从以下3个方面加以完善：
! Y$ t+ j# P# U4 P7 M1.建立健全渔业资源分配制度。制度制定主体可以是全球渔业管理组织也可以是区域性的渔业管理组织，但为了保证渔业资源分配的统一性，建议由FAO及其专门的渔业机构负责起草，这有助于将来发生分配纠纷时，由FAO作为最高分配制度解释机构对纠纷进行磋商和协调。
2.制定完善的分配标准。公平一定是实质上的公平，制定分配标准要综合各种分配因素，如对渔业资源的依赖度、历史捕鱼记录、对渔业资源养护的贡献、违反渔业制度的情况等。履行多少义务才能享受多少权利，渔业资源分配同样需要如此。
$ D  Z/ v' `: T8 c' q7 |+ {3.设立兼顾渔业资源养护义务履行量与发展中国家利益的渔业资源分配制度。对发达国家与发展中国家的分配额度不能仅靠实际履行数据的多少来衡量，还要对发展中国家尤其是极不发达国家适当照顾。因为这些国家的生产力水平较低、对渔业资源的依赖度较大，合理的分配是保障这些国家公民生存的关键。此外，分配公平还需要科学制定渔业资源的总可捕量，要求MSY的数据全面、真实、准确，各国不得基于自身利益考量而故意提供错误数据。为了该项要求的可靠执行，国际渔业组织应当设立MSY信息收集、上报和评估机制，包括捕鱼日志、渔船实时定位、渔业监督检查记录（观察员随船记录）和关联鱼类数据监测等。
二、建立ABNJ渔业资源养护法律制度
) A" [) K3 C  c  t  D( \加快建立ABNJ渔业法律制度的进程是保障渔业资源养护制度建立的基础，法律制度使ABNJ渔业管理活动在统一标准下进行，在联合国、FAO、区域组织、政府双边或多边组织之间建立起相应的法律制度，规范ABNJ渔业活动，加强渔业资源养护制度建设。ABNJ渔业发展最长远的问题就是渔业资源如何养护。为此，需要从以下三方面加以完善：
6 n) k7 |' K$ }+ E. t1.明确公海捕鱼活动应当受到合理的限制和管理，而不是纯粹的自由。为此，要在国际社会的共同协商下明确ABNJ渔业资源属于人类共同继承财产这一共识，从根源上否定公海捕鱼自由思想。并且，需要进一步明确渔业资源养护制度，细化渔业资源养护的措施，加强养护制度的实施力度，从制度上规制公海捕鱼自由的行为。
2.提高渔业管理组织的影响力，增强区域性渔业公约的效力。渔业资源养护本质上是各国的一项义务，如果管理组织缺乏必要的权威必然不利于各国对养护措施的遵守。合理扩大区域渔业资源养护公约的效力范围，弥补公约相对性的弊端，将有助于对非组织成员国破坏渔业资源养护行为的监管。同时，设立违反公约规定的惩罚机制，增强公约的执行力，遏制公约缔约国任意退出行为形成对公约义务的逃避。
* a- \+ X6 h& \/ ]/ u$ l5 v3.严格渔业准入，加强许可证制度的实施。健全渔业捕捞许可证制度是保护渔业资源的有效方式之一，让一些遵守规定的渔船到ABNJ海域捕鱼，既方便监测、管理又便于相关数据的收集和统计，还能通过做出具体的捕鱼区域、时间、渔具等规定来加强渔业资源养护。要尽快完善国际海底区域渔业资源的立法。国际海底区域的渔业资源具有特殊的价值，尤其是基因价值，将来可能带来巨大的经济利益，因此在现有立法不足的情况下，要尽快立法确保区域的渔业资源在未来新一轮的渔业竞争中得以保护。
三、加强ABNJ渔业活动监管与国际合作
! c2 q3 F' O/ u: Q1.加强相关立法与执法。IUU活动是对ABNJ渔业管理的一项重大挑战，打击IUU需要加强渔业管理组织与船旗国的立法和执法。完善立法要有针对性，统一执法权限和处罚标准，确保执法时有法可依，公平执法。要加强渔业组织成员国与船旗国联合执法，改善船旗国和沿海国之间的合作，确保ABNJ和国家管辖范围内措施的兼容性。要加强生态系统方法的实施，防止非法捕捞的鱼类进入商业，并加快建立独特的船只识别系统。
( }* ]( F) G2 q( o: o2.加强渔业管理国际合作。对于渔业管辖重叠的问题，研究表明，核心成员国之间的某种重叠是避免混乱和加强管辖的必要条件，对渔业组织和国家间的协调都很重要。因此，一方面，渔业组织之间、相关国家之间都要加强国际合作，建立区域间纠纷协调机制，将此作为纠纷解决的初步程序。另一方面，由FAO及其渔业管理部门建立最终的渔业纠纷协调解决机制，解决第一阶段程序的上诉纠纷。
3.保障渔业管理制度的有效实施。全球和区域渔业组织的成员国要为组织提供必要的资金、数据和监测技术，保障渔业组织管理活动的正常开展，并对不履行提供资金、数据和技术义务的国家予以必要的惩罚措施，确保各国对该项义务的履行。
4.不断完善渔业监管和国际合作制度。要提高渔业组织和船旗国的渔业管理力度，严格执行公约的各项规定和组织大会的决议，对渔业活动要尽到充分的监管责任，并提高成员国渔业管理与合作的参与度，增加成员国的信赖度和组织影响力。完善观察员计划，赋予观察员履职行为的合法性，保证观察员的独立性，对观察员履职行为提供必要的协助。另外，为了更好开展渔业组织的监管和合作，要引导参与区域渔业活动的非组织成员国的加入，对于不愿意加入的国家，也要通过法律、经济和政治等方式对其渔业捕捞活动进行监管和合作。
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文章来源：节选自《国家管辖范围外渔业法律制度研究》，原刊于《中国渔业经济》2021年第1期
作者：裴兆斌，大连海洋大学海洋法律与人文学院教授、中国海洋发展研究中心研究员；王炎，大连海洋大学海洋与法律学院硕士