海水利用：完善海水资源产权制度，推动海域立体设权，...

水资源是经济社会可持续发展的重要基础性自然资源和战略性经济资源，是维持生态系统平衡与完整的重要控制性要素。我国是淡水资源贫乏的国家，人均水资源量仅为2068.31m3，只有全球平均水平的1/4。水利部及国家统计局数据显示，我国沿海11省（区、市）创造了全国67%的国内生产总值，而其水资源拥有量只占我国水资源总量的1/4。全国淡水资源时空分布不均，用水供需矛盾长期存在。大力推动海水资源利用及有关产业发展，可以有效缓解淡水资源短缺的问题，对于弥补淡水资源缺口，特别是对于缓解沿海地区紧张的用水形势，保障水安全和水平衡具有重要意义。

党的十九届五中全会提出的“十四五”时期经济社会发展的主要目标中包括生态文明建设实现新进步，国土空间开发保护格局得到优化，生产生活方式绿色转型成效显著，能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放总量持续减少，生态环境持续改善，生态安全屏障更加牢固，城乡人居环境明显改善。在海水资源利用产业发展的过程中，也需要深入践行生态文明理念，进一步提高资源配置水平和效率，减少污染物排放总量。《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国海洋环境保护法》等法律法规虽然确定了规制海水资源利用活动的有关制度，然而相关政策、法规仍难以满足海洋资源环境管理需要，难以科学反映海域资源的价值，难以有效保护海洋生态环境，难以合理促进海水资源利用产业发展。

针对以上问题，本文以我国海水资源利用的现行制度为框架基础，深入分析海水资源利用的有关政策，探讨研究目前有关政策制度之间的区别；对我国海水资源利用制度存在的问题进行分析，对现有制度进行重新设计，进而构建更适应经济社会发展和管理需要的海水资源利用制度。

制度体系的法律政策基础

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目前，我国尚未出台关于海水资源开发和利用的专门法律、行政法规、部门规章以及地方性法规、规章，涉及海水利用的规定分散在一些法律法规中。其中，一些规定不仅适用于海水淡化及海水的直接利用，也适用于海水化学资源综合利用，而有的规定只对海水利用的某一具体方面进行了规制。

海水资源利用制度存在的主要问题

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资源节约和环境保护是生态文明建设的两项重要任务。现有海水资源利用制度仍存在产权制度不够明晰、有偿使用制度不够合理、环境保护制度不够健全等问题，难以满足资源管理和环境保护需求，也不利于高效利用海水资源和有效保护海洋生态环境。

难以满足资源管理需求

根据自然资源部发布的《2018年全国海水利用报告》，海水资源利用活动主要包括海水淡化、海水直接利用和海水化学资源利用三类。截至2018年年底，全国已建成海水淡化工程142个，工程规模达1201741吨／日，年海水冷却用水量达1391.56吨。海水资源利用活动均需要大规模取／排海水资源，涉及对海域的长期排他性利用。《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）明确规定，海域包括水面、水体、海床和底土，显然海水资源利用活动需要依法办理海域使用手续。此外，海水资源利用活动也与其他多数用海活动存在明显不同，其他多数用海活动如交通运输用海、围海养殖用海、工业用海、旅游娱乐用海等利用的多为海洋的空间资源，而海水资源利用活动利用的则主要是海水资源。

海水资源利用活动在大量取水的同时，也会导致大量废水排放人海。我国现有海域使用管理的制度和实践，对海水资源利用活动并未根据不同活动的特点分别采取不同的用海情况界定方式，仍是统一按照经纬度所定位的四至坐标计算其所涉海域面积来界定用海情况。海水资源利用产权制度的不合理导致海水资源保护乏力、开发利用粗放等问题。例如，在现行海域使用管理制度框架下，取／排海水资源本身所直接涉及的用海方式为取／排水口用海和温排水用海。以取水活动为例，海水资源利用中的取水活动是指将海水资源从海域中汲取出来，再对汲取出的一定质和量的海水加以利用。其用海目的是获取海水资源，活动本身占用的空间资源十分有限。因此，仅以空间范围界定用海的方式难以反映取水用海的实际状况，而以取水规模计算则更具合理性。由此可见，现行用海范围界定方式虽便于操作，但不符合海水资源利用活动的用海目的，且以统一标准简单计算海域面积难以反映用海实际状况。与此对应，海水资源有偿使用制度也难以合理反映海水资源的经济价值和生态价值；海域立体设权制度的不明确也导致海域资源利用效率的降低。因此，从资源管理视角看，现有海水资源利用制度存在难以满足海洋资源管理需要、难以科学反映海域资源的价值、难以合理促进海水资源利用产业发展等问题。

难以满足环境保护需求

海水资源利用活动不可避免地会对海洋环境造成影响，这既包括利用前所需的规模取水，也包括利用后排放热废水、浓盐水或冲厕后的废海水等。虽然海水资源利用活动会对海洋环境产生较为复杂的影响，但现行《中华人民共和国海洋环境保护法》等海洋环境管理的法律法规仅对海水资源利用活动产生的热废水排海作出了规定，即必须采用有效措施，保证临近渔业水域温度符合国家海洋环境质量标准，而未对海水资源利用活动产生的浓盐水、冷废水排海作出规定。此外，现有排污费已统一纳入环境保护税，但《中华人民共和国环境保护税法》的相关规定并未明确将浓盐水、热废水、冷废水纳入需要缴纳环境保护税的应税污染物中。因此，除使用有关化学药剂产生的包含应税污染物的排海废水外，其他海水资源利用活动产生的废水排海是否需要缴纳环境保护税并不明确。

上述问题的存在，在一定程度上也影响了海水资源的合理开发利用和有效保护。

完善海水资源利用制度的路径

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完善海水资源产权制度，促进海水资源节约与集约利用

自然资源产权制度是促进资源节约与集约利用、加强生态保护的重要基础性制度。建立权责明确的海水资源产权制度，对于提高海水资源利用效率和效益，进而保护海洋生态环境，提高海洋资源环境承载力具有重要意义。笔者认为，海水资源产权制度应主要基于海域使用管理制度构建。海域使用权是基于海域空间，利用空间内海域资源或者仅仅以空间为依托开展有关活动的用益物权。

从法律规定上看，《海域使用管理法》规定的海域使用管理制度既包括对海域空间资源的管理，也包括对海域空间内海水水体资源的使用管理。《海域使用管理法》第二条明确规定，海域包括水面、水体、海床和底土。虽然法律制度中存在将海域内自然资源管理与海域空间资源管理相分离的相关规定，但在我国现有法律制度体系中，蕴藏在海域中能作为法律意义上的自然资源单独存在的，仅有矿产资源和野生动植物资源两类。陆地上的淡水资源经《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）确认，得以与土地资源相分离，但《水法》已明确不适用于海水资源。因此，依据《海域使用管理法》规定的海域使用管理制度对海水资源进行管理是我国现行海水资源开发利用相关法律制度规定的应有之义。

从逻辑及法理上看，海域资源与海水水体资源彼此依存，难以割裂。自然资源开发利用方式大致可以分为三类：将自然资源作为物质载体的、利用自然资源自身的生产能力的以及直接获取自然资源的。前两种利用方式是以特定的自然资源为媒介完成一定的社会经济活动，而第三种利用方式则直接将自然赋存状态下的自然资源转化为资源产品。多数海域使用活动均属于前两种利用方式，但海水资源利用则主要属于第三种方式。无论是矿产资源，还是野生动植物资源，前述能够与海域资源相分离的自然资源均具有一个共同特点，即分离后的海域资源、矿产资源及野生动植物资源依然具有各自的属性，能够独立存在。但海水资源与海域资源则是彼此依存、难以割裂的关系，水面、水体、海床和底土是海域的基本构成。因此，通过海域使用管理规范海域空间资源与海水资源的利用是必然之举。

从技术条件上看，海域使用管理技术可以实现对海水资源的有效管理。经过多年的发展，海域使用动态监视监测、海域使用论证、海域评估等海域使用技术支撑能力显著提升。从平面化的海域使用管理迈向立体化的海域使用管理、从对海域空间资源的使用管理步入对海域资源的综合使用管理的技术条件已完全具备。

建议自然资源部门在海水资源产权制度构建中对取水用海与排水用海予以区分。在取水用海中，建议借鉴淡水资源取水权管理和淡水资源有偿使用制度的规定，采用空间范围与取水量多维度综合确权方式。空间范围的确定有利于向其他用海人明示取水口的位置，从而保护取水口的用海安全，避免其他用海活动对取水活动的影响；同时，以取水量作为有偿使用海水资源的计量标准，可以合理反映取水活动的实际状况。在排水用海中，可借鉴温排水用海权属范围确定的有关管理经验，根据不同海域的实际状况，由相关部门对冷废水、浓盐水、含氯废水等废水排海的生态影响进行评估，以冷废水、浓盐水、含氯废水等废水造成生态影响所波及的最大包络线界定确权范围。需要说明的是，不能因为排水口所在海域的功能区与废水排放用海活动相兼容，而忽视冷废水、浓盐水、含氯废水排放造成的影响，进而不以废水排放影响范围确定确权范围。用海活动的兼容性使得海水资源利用具备了海域立体设权的客观基础，但并不影响国家按照用海活动影响范围划定确权范围进而对海域使用权人征收海域使用金。

立体分层设立海水资源利用的海域使用权，提高海域资源利用效率

海水资源利用在空间上的排他性是有限的。不同用海活动对海域自然属性的影响程度、影响方式以及影响区域均不相同。例如，在各类用海活动中，海水资源利用与填海造地用海恰恰相反，前者对海域空间无明显影响，虽然取／排水活动可能对海水质量产生影响，但可以与除养殖用海、旅游娱乐用海以外的其他所有用海方式兼容，而后者会彻底改变海域自然属性，属于完全排他性用海活动。又如温排水用海虽然设定了较大范围的空间使用权，但因其利用的主要是海域环境容量，因此海域使用权人对确权范围内海域空间的实际占有和控制权利是有限的，且主要是温排水用海活动对其他用海活动产生影响，极少出现其他用海行为侵害温排水权利人海域使用权的情况。

建议采用海域立体设权方式，确定海水资源利用的海域使用权。虽然现有海域使用管理法律制度中并没有关于海域立体设权的规定，但其已有相关理论和实践基础。例如，2014年田湾核电站温排水区所用海域与拟建的连云港海滨大道跨海大桥施工海域重叠，导致跨海桥梁无法确权。

原国家海洋局经研究提出海域立体设权的概念，即在不改变核电站温排水确权面积、不影响核电站温排水功能的情况下，把与温排水区重叠的海域同时确权给跨海大桥海域使用权人。类似的进行海域立体设权的实践，还有福建宁德核电有限公司厂内应急道路跨海桥梁用海海域，与已批复的宁德核电站取水口、港池及外围保护带用海海域重叠。原国家海洋局同意在不改变核电站原确权面积、不影响核电用海相关功能的情况下对该跨海桥梁用海项目进行立体设权。因此，在海水资源利用活动中，明确在温排水用海及排水口用海中采用海域立体设权方式，对于提高海域集约利用程度和海域空间资源的产权效率，更好地实现海域使用权的经济价值具有重要意义。

完善海水资源利用有偿使用制度，合理界定海水资源价值

海域是重要的生产要素。有偿使用制度是《海域使用管理法》确立的一项基本制度，即先通过对海域分类定级与对海域使用权基准价进行测算，确定海域使用金征收标准，再以对海域使用金的征缴和减免管理，明确海域使用金使用管理等制度，从而实现对国家所有海域资源的合理配置和最佳利用。2018年，财政部会同原国家海洋局印发通知，对海域使用金征收标准进行了调整。涉及海水资源利用的调整主要包括取／排水口用海的征收标准从0.45万元／公顷调整为1. 05万元／公顷，增幅约133%；此外，通知还明确了温、冷排水用海也按照1.05万元／公顷征收海域使用金。上述海域使用金征收标准的调整在一定程度上反映了海水的资源价值和生态价值，但仅仅从单价上调整仍难以合理反映海水资源利用的实际情况。建议从以下几方面构建海水资源有偿使用制度。

第一，合理确定海水资源利用海域使用金的征收标准，区分取水口用海与排水日用海。在综合考虑海域资源条件、生态环境状况和社会经济发展程度，科学评估海域空间资源利用效益和生态环境损害成本的基础上，结合海水资源利用活动的特点，对取水口用海和排水口用海按照不同的计价方式征收海域使用金。

取水口用海以汲取海水为目的。应按照一定标准计算取水口确权面积，结合取水量计算并收取海域使用金。在取水量小于一定规模时，以取水口确权面积计算并收取使用金；在取水量达到或超过一定规模时，以取水量计算并收取使用金。

排水口用海以利用海水环境容量为目的。应按照一定标准计算排水口确权面积，结合排水量及废水类型计算并收取海域使用金。在废水为热（冷）废水时，直接按温（冷）排水标准计算并收取使用金；在废水为浓盐水、含有其他化学药剂的废水、低水平放射性废水时，按照环境影响程度测算用海范围，以此计算并收取使用金；在排放对海洋环境影响极小的无害废水时，仅以排水口周边一定保护范围确权，计算并收取使用金。

第二，在明确深海离岸取／排水用海时，海域使用金可按一定比例减征。由于深远海取／排水对海洋环境影响较小，为引导海水资源利用产业向深水远岸布局，建议参照填海造地用海的海域使用金征收模式，对深海、离岸取／排水的用海活动，按一定比例减征海域使用金，从而鼓励用海主体采用有利于海洋环境的取／排水方式。

第三，明确用于市政供水的海水淡化用海活动属于公益性用海，其享受海域使用金征收减免。目前，海水淡化企业多属于普通市场主体，其建设的海水淡化设施多难以列入《海域使用管理法》明确的“非经营性公益事业用海”或“公共设施用海”，不能享受海域使用金征收减免政策。为鼓励将海水淡化水纳入水资源统一配置，降低海水淡化企业的用海成本，建议明确用于市政供水的海水淡化用海活动可享受海域使用金征收减免政策。

建立海水资源的优先配置和强制使用制度，明确相关主体权利与义务

海水资源的优先配置和强制使用制度在我国香港地区已有多年立法实践，且在我国浙江和广东的部分电厂项目冷却设施建设实践中，也有相关代表性案例。通过《水务设施条例》和《香港水务标准规格》（楼宇内水管装置适用）等规定，香港确立了强制使用海水冲厕的制度；原计划采用海水直流冷却的浙江国华宁海电厂二期工程根据环评审查意见，改为采用海水循环冷却系统，从而有效减少了温排水量，减小了象山港的海湾环境压力；深圳福华德电力有限公司由于淡水用水指标限制，改用海水循环冷却技术，从而有效减少了大量温排水直排人海。上述个案表明，在具备海水资源利用条件的地区，对于新建的工业冷却用水项目，可以通过限制淡水资源供应等方式强制相关单位使用海水冷却；此外，对于处在海水交换条件差的半封闭海湾等地区的海水冷却项目，应强制其使用海水循环冷却方式以减少对海洋环境的损害。具体措施如下。

第一，明确沿海地方政府管理海水资源利用活动的责任。水行政主管部门应当合理确定地表水、外调水、海水淡化水的使用额度，在淡水资源供给中优先配置海水淡化水，允许海水淡化水优先进入市政供水系统。水务企业应当优先安排海水淡化水进入管网，避免海水淡化产能闲置与浪费。对于符合水质的海水淡化水不能进入供水管网而导致海水淡化企业产能闲置的，地方政府应承担相关责任。

第二，对现有临港、临海企业和产业园区，特别是新建和扩建项目，应在项目规划、设计、审批、水资源论证等环节，扩大海水资源利用的目标和比例，逐渐缩减淡水供应量。逐步在工业用水上实现由海水替代淡水，直至原则上不再提供地表水或地下水，全部使用海水或淡化海水。

第三，根据电力、石化、化工等重点行业和领域的用水需求，结合沿海地区的区位特点，支持沿海新建企业优先采用海水循环冷却系统，鼓励已建设海水直流冷却或淡水冷却系统的企业改建海水循环冷却系统，逐步扩大海水循环冷却系统在行业内应用的比重。对于处在海水交换条件差的半封闭海湾等地区的海水冷却项目，应强制其使用海水循环冷却系统。

完善海水利用取／排水管理制度，有效降低对海洋生态环境的不利影响

除排水活动会对海洋生态环境产生直接影响外，其他涉及规模取水的海水资源利用活动也会对海洋生态环境产生影响。因此，亟须完善海水利用取／排水管理制度，明确管理要求，强化监管落实。

第一，建立热废水、浓盐水循环利用制度。遵循“减量化、再利用、再循环”的3R原则，通过废水的回收循环利用，减少污染物的排放，节约资源和能源。在海水资源利用过程中，可以通过水电联产、浓盐水综合利用、将液化天然气( LNG)冷排水用作冷却水等方式，实现海水资源的循环利用。循环利用一方面减少了取水量和排水量，减少了资源消耗和废弃物排放；另一方面省去了一部分海水预处理的费用，降低了成本。此外，鼓励沿海企业采用海水循环冷却，从而减少海水直流冷却产生的热废水、含有化学试剂的废水的排放。

第二，建立健全海水资源利用产生的废水、废弃物处理标准控制制度。针对海水利用活动产生的浓盐水、热废水等废弃物的处理问题，应当建立和完善相应的海水处理技术标准、管理标准和产品标准，并将处理后的排放产品认证纳入环保认证规范，以避免上述废水无序排放导致的环境问题。我国现有的涉及海水资源利用的环境标准普遍为推荐性标准，规制力度不足，且除《海水循环冷却系统设计规范第2部分：排水技术要求》外，没有系统针对海水资源利用废水排放的专门标准。而依据《生态环境标准管理办法》第五条规定，国家和地方生态环境质量标准、生态环境风险管控标准、污染物排放标准和法律法规规定强制执行的其他生态环境标准属于强制性环境标准。因此，亟须制定涉及海水资源利用过程中产生的废水排放的环境质量强制性标准。

第三，明确海水资源利用取水区保护制度。对取水设施的选址、具体构造、进水流速、取水水量限制、防生物夹带措施等作出明确规定，最大限度地减少规模取水对海洋生态环境的影响。对海水资源利用产业布局进行提前谋划，结合国土空间规划编制和海岸带规划编制等工作，综合考虑不同地区对海水资源利用产业发展的需求和海洋环境状况、取水的经济性和科学性等因素，为海水淡化等对水质要求较高的海水资源利用项目留出发展空间。根据不同海水资源利用方式特点，明确可以兼容的用海活动、相关污染物排放的要求等。明确取水区应避让海洋自然保护区、重要渔业水域和其他需要特别保护的区域。

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结语

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对海水资源利用制度的设计完善不仅要求充分掌握制度现状，更要从海域使用和海洋环境保护的角度深刻认识海水资源利用的基本特点。海水资源利用产业发展得到了国家及各地区的高度重视，国家相继出台了多个政策性文件和纲要，但相关法律标准体系尚不健全。本文从海水资源利用管理的基础政策和制度出发，结合海水资源利用的基本特点和要求，初步构建了海水资源利用制度体系，以期为海水资源利用制度的进一步完善提供参考和依据。

      源自：微信公众号海洋开发资讯