【海洋观点】《BBNJ协定》下优化中国深海资源政策的现实路径

在关注全球深海事业发展大背景、审视中国深海政策现状的基础上，明确《BBNJ协定》下中国深海资源政策方向，开展现有政策评估，关注深海资源勘探开发与环境保护，完善深海立法，促进深海产业发展等领域的政策体系，积极参与深海资源勘探开发事务的国际合作，为全人类海洋可持续发展作出贡献，对于这些问题的回答和解决，都迫切需要有一个统领全局的整体性的政策措施。
6 F1 k: I% O$ f% b2 y一、明确《BBNJ协定》下中国深海资源政策面临的突破方向
受到“世界海洋大变局”的冲击，中国深海事业的发展从理论到实践、从理念到政策构建上都面临着巨大的挑战。国际海底管理局成立后，中国作为管理局理事会重要成员，为“区域”治理体系建设、“区域”资源的可持续利用、“区域”环境的保护、发展中国家能力建设以及管理局的组织建设和各项业务的有序开展作出了重要贡献。《BBNJ协定》签署后中国深海资源政策的优化需关注下列三方面的问题。
其一，《BBNJ协定》已经开放签署，全球海洋治理在部分领域对新问题已经达成共识，从全球角度看，随着各国加大碳中和的努力，预计对某些关键矿物的需求可能在未来几十年内大幅增加，深海资源有助于满足全球对关键矿物的迫切需求。中国作为主要的谈判参与国和签字国，应当从价值判断、构成要素以及关联问题等方面在国际上作出有效回应。其二，全球各国在深海资源《开发规章》修订开始后，不断提出诸如开发中的环境保护问题，世界海洋国家对深海资源开发的态度不一，需要在理论上构建深海资源开发与保护的分析框架。其三，深海资源勘探开发具有特殊性，《深海法》规定的深海海底资源开发区域是在国家管辖范围以外的海域和国际海底区域，作为“人类共同继承遗产”，其资源权属具有公共性，且勘探开发难度大、技术要求高，中国的深海资源政策需要从系统理论视角展开，关注人类命运共同体理念，建立国内法治和涉外法治协同的政策体系。
* j. |( q$ B2 ], e; P二、开展全球规则的影响研判和中国深海资源政策适应性评估
/ S5 \  U  Q* U* S6 ~% E( R  K2 ^; d需要研究《公约》《BBNJ协定》《开发规章》及其配套标准、指南等对深海科学考察、深海勘探合同履行、参与国际海底事务、发展深海科技以及生态环境保护等方面的规定，评估国际法对深海资源勘探开发和海洋可持续发展的影响。跟踪全球海洋国家在深海资源勘探开发领域国内立法的进展，分析其战略定位，预测其发展趋势，评估其深海资源勘探开发对全球海洋治理的影响。分析中国提交遵守的国际法律文件，以及参与国际海底事务相关谈判的情况，明确中国在国际规则框架内构建深海资源勘探开发的政策，基于优化深海资源勘探开发政策视角，提出中国积极参与全球海洋治理、推进深海资源勘探开发战略方案和政策落实的重点方向和行动空间。
$ \7 }) x5 ]! S5 E9 b0 ~9 m面对不断变化的世界海洋格局，中国深海政策的适应性评估成为必要的选择。应基于全球海洋治理理念发展、全球和各国海洋政策变化，对中国深海资源政策需要开展适应性和发展潜力评估，明确政策体系的适当调整，识别深海资源勘探开发政策中科技创新、生态环境、产业发展等关键要素，以及为支撑和保障需要的战略布局、深海立法、国际合作等措施;同时应研究深海资源勘探活动进展、深海资源开发政策，关注海洋环境保护、深海资源承载力、国家经济社会状况等诸多因素的相互作用机制，分析深海资源勘探开发与海洋生态环境保护之间的矛盾和诉求，建立深海资源开发与保护耦合协调评价指标体系。
三、完善中国深海制度，促进资源开发与环境保护的协同性
保护环境是“区域”内活动不可或缺的组成部分，是人类的共同继承遗产原则的应有之义，也是“区域”治理的重要内容。《公约》第192条规定，各国有保护和保全海洋环境的一般义务。这项全面义务包括：防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染，监测污染的风险或影响，评估其管辖或控制下可能对海洋环境造成大量污染或重大和有害变化的活动的潜在影响。缔约国尤其必须采取措施保护和保全稀有或脆弱的生态系统，以及衰竭、受威胁或有灭绝危险的物种和其他形式的海洋生物的生存环境。各国还应防止、减少和控制由于在其管辖或控制下使用技术而造成的海洋环境污染，或由于故意或偶然在海洋环境某一特定部分引进外来的或新物种。《公约》第209条规定，缔约国应制定补充性法律和规章，以防止、减少和控制由悬挂其旗帜或在其国内登记或在其权力下经营的船只、设施、结构和其他装置所进行的“区域”内活动造成的海洋环境污染。这种法律和规章的效力应不低于管理局的规则、规章和程序。对此中国需要采取以下应对措施。
一是在《BBNJ协定》落实深海资源开采过程中，中国要积极参与修订完善《开发规章》。二是结合《开发规章》的新规定和新要求，统筹构建中国深海法律法规体系，以《深海法》为基础，逐步建立层次分明、结构合理、与中国法律体系相协调的“区域”资源开发和保护法律体系。三是不断提升中国深海资源勘探开发的技术能力。
四、促进适应《BBNJ协定》框架的深海相关产业发展
* A. i! `7 L( j: I1 w  d在《公约》框架下，深海资源被认为属于人类共同继承财产，包含任何国家不得侵占国家管辖范围以外的深海海底、共同管理国家管辖范围以外的海底矿产资源、分享资源开采的惠益。《BBNJ协定》的签署既要求各国聚焦于生态环境在全球海洋事业发展中的重要作用，又同时分享海洋资源惠益，因此，协定的生效对中国的远洋渔业、航运、海洋生物产业以及深海事业可持续发展等均有较大影响。中国必须提早进行前瞻性战略布局，积极应对全球海洋挑战，调整和优化海洋产业结构，进一步加快推进在《BBNJ协定》下的现代海洋产业转型升级。重点是聚焦现代海洋产业核心层，做大做强海洋船舶、海洋新能源、海洋工程装备等现代海洋产业，提档升级海洋渔业、国际海洋交通运输等传统海洋产业，培育壮大海洋生物医药、现代海洋服务等新兴产业，形成产业结构合理、创新能力突出的现代海洋产业集群以应对《BBNJ协定》的影响。
# n0 G- p! i% @- P; n一是海洋船舶工业。要提前进行战略布局，加快推进技术攻关，实现技术领先，着力破解船舶制造上的“卡脖子”问题，研究新能源船舶技术，减少碳排放燃料使用等。
二是远洋渔业。基于当前形势，首先，应加强国内远洋渔业监管体系建设，确保渔业活动符合国际标准和规定。其次，应结合《BBNJ协定》的相关要求以及全球公约、区域渔业组织对远洋捕捞的要求，制定远洋捕捞相关指引，引导远洋渔业企业、渔船遵守公海捕捞最新要求，深入了解《BBNJ协定》对远洋渔业的未来及后续影响。最后，应投入更多资源进行技术创新和研发，以应对未来不确定的风险。
三是海洋生物产业与相关深海事业。中国通过前期的勘探开发，对于国际海底区域收集的深海生物基因资源可以适当盘活利用。另外，加快国内现有的海洋遗传资源产业化发展。
( q7 q) T  A. X  p9 l) a* o在未来的政策完善过程中，中国应当进一步参与推动国际深海资源勘探开发制度变革，充分挖掘中国深海资源勘探开发的经济价值和发展潜力。在实施路径上秉承人类共同继承遗产原则，明确《BBNJ 协定》下中国深海资源政策方向，开展现有政策评估，关注深海资源勘探开发与环境保护，完善深海立法，构建深海产业发展等领域的政策体系，加强深海资源勘探开发中的国际合作，帮助提升发展中国家能力建设，为全球海洋可持续发展作出中国贡献。
文章来源：节选自《全球深海资源政策的发展走向与中国路径：<BBNJ协定>视角》，原刊于《中国海商法研究》2024年第2期，作者全永波，系浙江海洋大学经济与管理学院教授