梅宏：海环法新修订视角下防治烟蒂海洋环境污染的建议 - 海洋污染减少措施

2023年11月30日，中国生物多样性保护与绿色发展基金会控烟工作组组织召开“烟蒂海洋环境影响”主题讨论会，进一步科普烟蒂危害，唤起公众和政策制定者对于烟蒂海洋环境影响的重视；探索推动源头控烟及《烟草控制框架公约》MPOWER措施有效落实的优化路径。以下是中国海洋大学法学院教授梅宏的发言内容，绿会融媒整理如下，以飨读者。

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今天，我以《海洋环境保护法》第二次修订案为视角，谈谈我对防治烟蒂海洋环境污染的几点建议。

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先来介绍刚刚修订通过的《海洋环境保护法》，这一次《海洋环境保护法》的修订新增了不少条文，有针对性地去保护海洋环境，其中尤为引人注意的就是在第五十六条第二款当中，强化了海洋垃圾污染的内容，原文为“禁止在岸滩弃置、堆放和处理固体废物”；另外，《海洋环境保护法》第五十六条第一款也明确规定“采取有效措施防止固体废物进入海洋”，我们还可以结合第五十七条内容对海洋垃圾处置做进一步了解，即“要求采取有效措施鼓励、支持公众参与海洋垃圾污染防治相关活动”“规定国务院生态环境、住房和城乡建设、发展改革等部门按照职责分工加强海洋垃圾污染防治的监督指导和保障”。这次的修订加强了对海滩污染物的监管，使我们日后对于海滩环境污染和生态破坏的法律规制，有了较为明确的法律依据，这样就避免了过去在监管上存在的空白。

这次新增了建立海洋垃圾监测、拦截、收集、打捞、运输处理体系并强化组织实施等规定。如果我们将海洋垃圾解释为包括海陆交界地带与海上的烟蒂，就可以适用于我们今天的会议主题了。

回到今天的会议主题，我想和大家分享一些感受——人海和谐，尤其是我生活在青岛，经常去海滨，每一天开车都要经过海岸线，碰到天气好的时候，就像今天上午阳光灿烂的天气，还会偶尔驻车，在海滩上走一走；如果看到海滩上的烟蒂，是不大美妙也不和谐的现象。

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现在，法律层面已经开始建立海洋垃圾的监测清理制度，也是对岸滩上堆放处理固体废物作出了规定，它们都可以关联到我们今天的会议主题—烟蒂垃圾。前面也有专家讲到，他们在海南、在世界屋脊上对于垃圾，特别是烟蒂垃圾的管控举措，我想在这个话题上，我们确实要加强全过程的管控，从世界屋脊到大海之滨。具体想法，我分三个方面提出一些建议。

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一、加强对烟蒂垃圾的全过程管控

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首先，建议从源头上控制卷烟过滤嘴的生产，卷烟生产企业可以采用可降解的对环境损害较小的材料。

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众所周知，烟蒂中的香烟过滤嘴绝大部分是塑料制品，它本身不易降解，还会产生微塑料颗粒，对海洋生物及海洋生态环境造成严重损害。为这一问题提供法律依据，可以考虑在《循环经济促进法》第十九条第一款以及该法的第四十二条和第四十四条具体措施中，建议政府设立专项基金，支持鼓励可降解过滤嘴材料的开发研究，对使用可降解材料的烟企实施税收优惠。

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其次，建议在消费过程中开展烟蒂海洋污染防治。

（一）从烟草种植生产源头走入市场消费环节，考虑通过相关的绿色包装标志制度来防治塑料过滤嘴的污染。根据我国《绿色食品标志管理办法》，绿色食品外包装需要有绿色食品标志。对此，县级以上的政府及农业农村主管部门应当鼓励和扶持绿色食品生产规定。那么，在卷烟的包装设计层面，应当制定相应的制度，使得消费者能够区分哪些卷烟使用的是可降解材料，也就是说，为了能够全过程地管控烟草产业，先从包装标志上给大家做相应示范。

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（二）监管部门应当加强市场上流通的卷烟监管机制。对于使用不易降解的过滤嘴材料的生产厂商进行处罚。相应的法律依据可以参照《产品质量法》第四十三条内容。

（三）相关部门应当加强对吸烟者随意弃置烟蒂的管控。在这里，一项地方政府规章，比如《山东省城镇容貌和环境卫生管理办法》第五十条内容中就明确规定，如果有人乱扔烟蒂，主管部门可先进行劝导告诫，责令限期改正，逾期不改正的，可以按照有关法律法规的规定予以处罚，由此，也体现了法律强制性的效力。

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再次，要开展烟蒂的回收利用。

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海洋是一个“收纳器”，如果它收纳了大量的垃圾，它自身可能需要很漫长的时间来适应和降解，我们应该防范这种问题的出现，在回收利用的综合机制下去推进资源的可持续利用。

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在此，依据现行的法律规定，建议将卷烟列入强制回收名录，生产卷烟的企业负有回收烟蒂的义务，消费者负有将烟蒂交给负责回收的生产者或者被委托回收的销售者或其他组织的义务。

二、落实陆海统筹原则

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陆海统筹，在《海洋环境保护法》第三条新增的基本原则中已经体现，陆海统筹已经作为国家战略入法，它实际的影响力也很大，我在刚才介绍的论文当中，用专门的一个标题去谈“陆海统筹原则”是如何贯穿于完整的法律制定当中。我也想结合今天会议的主题谈陆海交界区域及海岸线两侧的海岸带上也会有大量的烟蒂所造成的污染，因为吸烟行为并未明令禁止，更需要去开展陆海统筹治理，去防范烟蒂所造成的污染损害。在这个层面，我结合新修订的《海洋环境保护法》第三条原则，来细化相应的内容，提出三点建议。

首先，加强对排水管道、入海排污口烟蒂垃圾的监测。根据《海洋环境保护法》修订案的第五十九条第一款规定，以及该修正案的第四十七条的规定，在加强对排水管道、入海排污口监测的时候，可以考虑由国家建立入海排污口塑料垃圾含量等相关标准，各地也可根据实际情况，建立比国家标准更为严格的地方标准。

其次，推动“河长制”与入海排污口烟蒂管控的衔接。根据《关于全面推行河长制的意见》的主要任务（七）：加强水污染防治。基于这一任务的思考，我们要去考量是否要将入海排污口烟蒂的管控纳入河长的工作范围，我是持支持的态度，因为河长可以对入海排污口的烟蒂垃圾标准负责，对于没有达到标准的河长，应当采取一定的惩罚措施，同时对严格落实更为严格的地方标准的河长采取奖励措施，这样奖惩分明，也体现出了法律规制的作用。

再次，建议加强对海滩烟蒂垃圾的管控。在此，我们先来看《中国海洋生态环境状况公报》的监测结果，卷烟过滤嘴在海洋垃圾数量中占比较大，海滩区的旅游业较为发达，应当加强对景区中游客随意丢弃烟蒂的管控。可以参照现有的环境保障制度规定，首先在景区里设立禁止乱丢烟蒂的警示标志，增加烟蒂回收的设备设施。

旅游监管部门应当加强对正在开发建设以及将要开发建设的海滩景区烟蒂回收设施建设的监督管理，并在建成之后监督烟蒂回收设施地有效使用。对于已经开发建设的海滩景区，增加烟蒂回收设施，对于不便设立烟蒂回收设施的区域，景区的工作人员应当及时对海滩上的烟蒂垃圾进行收集。

此外，执法中应加强个人在海滩区域乱扔烟蒂行为的监督管理，设立相应的处罚规则。在此，我想提出一个大致的思路，使得我们在统筹原则视角下的烟蒂管控，能够真正落到实处。这也是对于我的上一条建议的又一个层面的展开阐述，也能回应前面几位专家所介绍的在不同的区域中开展烟蒂回收遇到的问题，基于烟蒂垃圾的全过程防治，从来不应当以任何地域来划界。

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当然，陆海统筹原则的贯彻落实的确给环境法治提出了一个重要的任务，因为我国缺失海岸带管理法，这就需要海洋环境保护法与现行的环境保护法衔接与呼应，以体现环境法治的整体性思维。

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三、就是公众参与的制度。对于这个方面，我想结合很多实践部门的一些业务情况来进行展开。

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首先，生态环境行政部门应当及时准确地披露烟蒂垃圾对海洋环境污染的信息，并通过多个渠道进行公布，使公众能够及时便捷地获得有关环境污染的信息，也能够保障知情权的实现。此外，生态环境行政部门要建立起烟蒂垃圾污染的监控监测制度，统一监测方法，做到及时准确监测，以确保烟蒂环境污染信息的准确性与可靠性。

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其次，加强公众海洋环境保护教育，激发公众的环保意识。这样才能够使法治由外向人的内心深处去不断的渗入，也就是说，让我们的外在行为的规制能够再进一步地提升到对我们意识转变的层面，这才是一个长治久安的方式。

最后，作为法律肯定要有强制性措施，这也是法律最能体现出来效力的原因。采取强制性的手段规制公民乱扔垃圾的行为，以及行政部门的不作为，这都需要有具体的制度加以保障。在这个层面，我们不仅要保障公民可以及时便捷地向执法部门举报，让公民实质性地参与干预防治烟蒂污染的行动，同时也要对于执法人员的不作为行为做出相应的一些行政责任的追究。

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以上就是我针对今天会议主题的一些见解和建议分享，谢谢大家，感谢聆听。

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（以上内容根据会议录音整理，绿会融媒获授权发布。）

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整理/Cherry 审/梅宏 编辑/Leah

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