专家视点 | 我国海洋塑料垃圾治理的法律对策 - 海洋微塑料研究机构合作

作者刘洋，裴兆斌，闫波

出台专门针对海洋

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塑料垃圾处理的法律

针对海洋塑料垃圾污染日益严重，我国颁布了更加严格的管控措施，但是过于分散，建议可以通过设立专门委员会，提高治理效率；细化生产者责任延伸制度、污染者负责制度等，明确责任主体增强其可操作性；创新经营者责任条款，完善公众参与制度，吸纳每一个参与塑料制品生产、使用过程的主体加入海洋塑料垃圾治理行动中，同时将行之有效的塑料垃圾治理的经验总结出台“海洋塑料垃圾治理条例”。其主要内容为：

1、协调各部门关系

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   成立专门委员会

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我国海洋塑料垃圾治理涉及多个部门，对此可借鉴美国的经验在生态环境部、自然资源部、海关总署等部门之间设立海洋塑料垃圾治理协调委员会，其职责在于部门间的协调以及行动的落实，针对基层地区存在的问题通过开展培训班、派专家协助等措施解决，确保协调好横向纵向的关系。同时我国沿海省(自治区、直辖市)要打破各个行政区划单独合作的弊端，加强联系，形成合力。各部门在协调委员会的协调下，会提高海洋塑料垃圾的治理效率、减少资源浪费。

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2、明确立法原则

可借鉴日本的3R原则即减量化，对新颁布的“加强版禁塑令”严格执行，同时加强对农村地区、流动商贩等方面的执法；再利用对垃圾分类的种类进行细化，扩大垃圾分类的城市试点，将垃圾分类深入到农村地区，同时在运输过程中注重对分类好的垃圾分别运输，每次只运输同类垃圾或者对不同垃圾在同一辆垃圾车上做好分类，避免将公众分类好的垃圾再次弄混，降低公众的分类意愿；再循环，加大财政对新材料研发的支出，加快新材料的研发，扩大新材料的使用需求。

明确责任主体，

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加强具体制度的可操作性

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目前国家的重心在于吸纳各种主体参与海洋塑料垃圾的治理，建立对海洋塑料垃圾进行全过程管控的体系，“海洋塑料垃圾治理条例”的侧重点也应在于细化、完善相应的制度。

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1、细化生产者责任延伸制

将生产者责任延伸制度延伸到塑料制品循环的前端与末端，即塑料制品的生产者不仅对塑料制品加工过程中原材料的选择与塑料制品的消费过程对环境造成的污染负责，还需对塑料制品分类以及塑料制品的回收利用所造成的环境污染负责。对于该责任的承担，我国可借鉴欧洲国家的经验，成立生产者责任组织，由生产者向其付费，由其代为承担责任，同时生产者向其支付的费用可通过小幅度提高产品的价格转移给消费者，一方面可减轻企业的资金压力，另一方面消费者参与了塑料垃圾的治理还提示其减少对该产品的使用，与此同时企业要加快转型升级从而形成良性循环，对于生产者责任组织关于生产者责任的承担可借鉴我国电子行业建立全新的回收体系以及公示、报告制度等。

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2、确立经营者责任

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经营者禁止销售已经禁止使用的塑料制品否则须对该产品造成损害负责，对于生产者为了经济利益生产出来禁止使用的塑料制品，要求销售者禁止销售相当于对相关禁止措施的执行上了“双保险”,同时对于消费者当场拆封留下的塑料包装以及部分塑料包装只方便用于运输不影响使用的产品，经营者可提示消费者留下包装，由经营者负责回收交给上门回收的生产者责任组织。

3、细化污染者负责制度

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其核心为污染者对其污染行为造成的损害承担责任，但如前所述塑料制品流通后多方主体参与，流通过程中产生的损耗等一系列问题导致责任划分难度加大。对此情况可运用大数据进行网格化管理，同时对产品添加二维码进行登记管理，在产品的条形码中加入付款人名称设定，实行一企一品一码，以明确该塑料制品造成环境污染的具体承担者。对于生产者责任与污染者责任的竞合，可回收的塑料垃圾如塑料袋、农用地膜等由生产者责任组织承担责任，不可回收的塑料垃圾如超薄塑料袋、一次性发泡塑料餐盒等通过产品信息锁定污染者，由其承担造成污染的治理费用。

4、完善公众参与制度

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政府要充分发挥协调引导作用及时公布海洋塑料垃圾污染信息及治理进程，从“自上而下”管理转变为“自下而上”听取意见，对公民行使环境保护权利明确要求相应的部门负责，特殊情况下可申请检察院予以帮助，增强公众的参与感。企业要转型升级，研发可降解塑料，加强其生产塑料制品的回收及再利用，落实生产者责任延伸制度。公众要遵守法律法规，接受政府的引导参与海洋塑料垃圾治理行动，响应政府的号召对政府的治理行为提建议，同时积极行使监督、举报权，减少塑料制品的使用，坚持垃圾分类。

推动构建海洋命运共同体，必须共同保护海洋环境。呼吁在全球范围内开展海洋塑料垃圾的治理是构建海洋命运共同体的内在要求。目前海洋塑料垃圾治理的国际规制面临的困境，一方面组织协调各方利益，完善相关条约，优化国际规则体系；另一方面加强国际合作的深度与广度，更有效地开展海洋塑料垃圾治理。

优化国际规则体系加强国际合作

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1、优化国际规则体系

在应对全球海洋塑料垃圾的污染中，国际条约与软法的结合是主要的国际规制手段。但国际条约数量不足、软法约束力弱拖延了海洋塑料垃圾的治理进度。①国际条约层面，联合国环境大会越来越重视海洋塑料垃圾治理，2022年3月第五届联合国环境大会，为防治塑料污染175个成员国同意制定一份具有法律约束力的国际协议。我国应当积极主动提出相应的建议，同时将海洋塑料垃圾治理涉及的相关条约予以完善，如《巴塞尔公约》对塑料垃圾入海进行管控，我国是大多数条约的缔约方，可协调相关国际组织、国家的利益，发挥在相关国际平台的影响力，积极参与相关国际条约的修订，逐步推动完善海洋塑料垃圾治理的法律体系。②软法层面，目前在海洋塑料垃圾治理国际规制体系中，软法发挥了举足轻重的作用。我国应积极主动做出与自身地位与能力相匹配的自愿性承诺，支持国际组织创设软法，并身体力行地在国内推行软法。据此从国际条约与软法层面共同着手，完善我国海洋塑料垃圾治理法律体系的同时推动国际规则体系的优化。

2、加强国际合作的深度与广度

在与发达国家达成的合作框架的基础上，如中日韩之间的环境部长会议、中国和美国签订的《中美海洋垃圾防治厦门-旧金山“伙伴城市”合作实施方案》等。不仅对其法律、制度等纲领性内容学习，还要进一步学习其具体的实施细则、管理办法，如日本3R原则的实质内涵、美国公民关于环境保护权利的保障措施、欧盟生产者责任延伸制度的具体落实等。增强我国法律的可操作性，同时还需要对海洋塑料垃圾的监测方法、技术、标准、海洋生态修复和海洋垃圾科技防治等科学技术的不断加强学习，加快我国海洋塑料垃圾的治理进度也带动其他国家自愿参与海洋塑料垃圾的治理行动中。

往期回顾 REVIEW

韬海论丛 | 2022年第16期 全球海洋生态环境治理

韬海论丛 | 2022年第06期 海洋塑料污染

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专家视点 | 寻找全球问题的中国方案：海洋塑料垃圾及微塑料污染治理体系的问题与对策

专家视点 | 推进协同规制海洋微塑料污染的国际法与国内法

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专家视点 | 应对全球海洋塑料污染问题的国际机制

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专家视点 | 健全我国海洋塑料污染治理公众参与机制的建议

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专家视点 | 海洋微塑料污染治理机制初建与讨论

专家视点 | 我国海洋塑料垃圾处理对策建议

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专家视点 | 对我国海洋塑料垃圾问题的新认识

文章来源：节选自《我国海洋塑料垃圾治理法律困境及对策研究》，原刊于《海洋开发与管理》2023年第5期，转载请注明原出处、作者信息及由中国海洋发展研究中心编排

作者：刘洋，大连海洋大学法律与人文学院副教授；裴兆斌，大连海洋大学法律与人文学院教授；闫波，大连海洋大学法律与人文学院硕士

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