张悦：国土空间格局优化中的乡村规划建设模式探索 - 沿海城市生态规划

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原创 张悦 清华同衡规划播报 收录于合集 #清华同衡学术周 121个

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2023年6月14日，第九届清华同衡专题论坛“生态·城乡”成功举办。清华大学建筑学院教授张悦作了题为《国土空间格局优化中的乡村规划建设模式探索》的主旨报告，立足新时期国土空间格局优化的大背景，从乡村规划与建设的基本概念入手，根据国土空间主体功能区划分结果，以“系统的观念”对不同主体功能区下的乡村进行新的分类，梳理并归纳了乡村规划与建设的新模式。

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张 悦：

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清华大学建筑学院 教授 党委书记

观点概览：

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张教授从城市化地区、农产品主产区和生态功能区三大主体功能区视角下的乡村规划与建设详细展开，阐述了城市化进程和城乡关系中的乡村规划与建设内涵，城市化地区的乡村规划建设应重点支撑国家创新驱动与实体经济发展的规划建设；农产品主产区的乡村规划建设应承担带动农业现代化发展、保障粮食安全、推动县域统筹的重要作用；生态功能区的县域空间应作为保护国家生态安全的屏障，应深谙生态保护补偿和转移支付机制下的共享发展要义。最后他提出了国土空间新格局优化过程中乡村规划建设的分类与分布特征，探索了不同主体功能区视角下的乡村规划建设新思路。

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背景：乡村规划建设与国土空间格局优化

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国家“十四五”规划纲要特别强调系统的观念，提出优化国土空间开发保护格局，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局，加强空间发展统筹协调，保障国家重大发展战略落地实施；同时提出“推动以县城为重要载体的城镇化建设”和“实施乡村建设行动”等相关部署。张教授指出，新时期国土空间格局优化的背景下“农村”到“乡村”概念的转变也体现出“系统”的观念，因此有必要以“系统的观念”从全域国土层面视角将全国的乡村规划和建设路径按照三大主体功能区划分的空间格局进行新的分类，并梳理归纳其发展建设模式。

一、城市化地区的发展动力源与城乡融合

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1. 城市化进程和城乡关系中的乡村规划与建设

张教授提出未来乡村规划与建设，需置于中国城市化整体格局与层次中来观察，更需置于全国范围人口城镇化的趋势与规律中来理解。当前城市化的进程从总体上看并不仅是进入放缓甚至逆城市化的阶段，而是进入到了更加深刻而剧烈的“人的城镇化”，尤其随着户籍制度和土地税收制度改革的开始，城市地区将接纳更多的农业人口转移，提供更充分的居住保障和公共服务。因此，国家在未来一段时间仍将会进一步鼓励人口流向城市，如国家“十四五”规划纲要明确提出“全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制”“全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件”“完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策”，并且从“基础设施投资补助”“城镇建设用地年度指标分配”“教师医生编制定额”等诸多方面支持城市吸纳乡村转移人口。

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基于以上背景，张教授认为，有必要从“城市化地区”和“非城市化地区”两个视角来讨论乡村发展建设路径：城市化地区的乡村，将进一步融入城乡一体化的系统之中，从不同层次支撑中国城市群、都市圈、超特大城市、大中城市的人口集聚，实现高质量创新和实体经济发展；而非城市化地区的乡村，将在人口有序流出的情景下，重点推动全面乡村振兴和共同富裕，提升国家农业安全、生态安全、能源安全、边疆安全等方面的整体保障能力。

2.以城市化地区的乡村支撑国家创新驱动与实体经济发展

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张教授指出，当前中国城市化地区基本形成了“两横三纵”的总体格局和19个城市群布局，是国家高质量发展的重要动力源。张教授提出，二十大报告仍将发展作为第一要务，因此作为城乡发展动力源区域的乡村，其定位和责任就尤为重要。张教授提出，城镇化地区大概涉及约476个县域单元、800多个设区的单元等，这些区域与城市的发展密切相关。因此编制这1000多个县/区域单元的乡村规划不是简单的解决农业农村问题，而是考虑这部分乡村建设的使命应该是支撑国家创新驱动和实体经济的发展，服务于超特大城市建设，从而参与全球竞争和科技创新。

（1）超大特大城市的乡村，将以支撑其所处城市的全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领功能为首要目标，建设重点在于完善郊区新城建设和多中心组团发展，承接中心城区的功能疏解，满足中心城区的郊野游憩需求，并保障城市群与都市圈的整体生态环境承载与基础设施韧性。

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（2）未来大中城市周边乡村地区，应以夯实中国实体经济发展基础为首要目标，立足资源禀赋特色和综合成本较低的优势，协同所处城市承接超特大城市的产业转移，推动区域内的制造业规模化聚群化发展，建设先进制造业基地、商贸物流中心等。可见，编制该地区乡村规划要具备国家系统思维，而不只是规划专业思维。

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城市化地区乡村县(区)域单元划分

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3. 城市群/都市圈一体化发展下的城乡基础设施与公共服务设施均等化

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张教授提出，城市化地区的乡村规划与建设将更多地开展城乡融合发展试验改革，促进人才、资金、科技、信息等要素双向流动，推进城乡基础设施和公共服务均等化建设。

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（1）在推进城乡基础设施一体化建设方面包括：畅通和密织多层次公路网，完善一体化公路客运网络和公交互通机制；完善轨道交通网络规划，推动干线铁路、城际铁路、市郊铁路和城市轨道交通“四网融合”；完善“通道+枢纽+网络”的物流运行体系，提升区域物流运行效率；统筹市政基础设施建设，推动统一规划、统一建设、统一管护，推动各类市政管网合理衔接与城乡一体化布局等。

（2）在推进城乡公共服务融合建设方面包括：促进优质公共服务资源的城乡融合，鼓励区域内多层次多模式合作办学办医和教师医护人员异地交流，推动病历及医学检查结果互通互认，推动与产业配套的中高职学校专业贯通招生，增加健康、养老、家政等服务的共建和多元化供给；加快社会保障接轨衔接，建立统一信息平台和结算网点；推动政务服务联通互认，实现“一网通办”等。

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（3）在推进生态环境共保共治方面包括：构建城市化地区的绿色生态网络，城乡联合实施生态系统保护和修复、廊道绿道衔接、林地绿地湿地建设、河湖水系疏浚；建立环境协同共治，建立城乡大气污染、流域水污染、土壤污染综合防治和利益协调机制等。

二、农产品主产区的农业现代化与县域统筹

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1. 十四五规划中的农业两区空间布局

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“十四五”规划纲要提出，“粮食生产功能区和重要农产品生产保护区”是确保国家粮食安全的重要空间，该类地区县域发展建设的目标应为：坚持强化农业基础地位，加快农业农村现代化，全面推进乡村振兴。

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张教授认为，农产品主产区的县域乡村空间，将以农田保护为基础，进一步划定粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的“两区”地块，包括：

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（1）粮食生产功能区9亿亩，包括以东北平原、长江流域、东南沿海为重点的水稻区3.4亿亩，以黄淮海地区、长江中下游、西北及西南为重点的小麦区3.2亿亩（含稻麦复种0.6亿亩），以松嫩平原、三江平原、辽河平原、黄淮海地区及汾渭河流域等为重点的玉米区4.5亿亩（含麦玉复种1.5亿亩）；

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（2）重要农产品生产保护区2.38亿亩（与粮食生产功能区重叠0.8亿亩），包括以东北地区为重点、黄淮海地区为补充的大豆区1亿亩（含麦豆复种0.2亿亩），以新疆为重点、黄河长江流域为补充的棉花区0.35亿亩，以长江流域为重点的油菜籽区0.7亿亩（含稻油复种0.6亿亩），以广西、云南为重点的糖料蔗区0.15亿亩，以海南、云南、广东为重点的天然橡胶区0.18亿亩。

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2. 以农产品主产区乡村带动农业现代化与保障粮食安全

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张教授强调，农产品主产区的县域乡村空间将重点支撑农业现代化发展。首先，须严守耕地“量”的红线，遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，并以此作为农产品主产区责任考核和资源配置的依据；同时，需进行提“质”以增强农业综合生产能力，实施10.75亿亩集中连片高标准农田，并使得农作物耕种收综合机械化率提高到75%，这些现代农业建设工程将从田块规模形态、田间道路密度宽度、蓄引灌排网络、输配电泵井系统等方面塑造新的乡村景观，乡村规划设计师应当协同参与其中；此外，在“粮经饲”统筹、农林牧渔协调的农业结构下，不同县域依据各自优势特色发展现代畜牧、健康水产、绿色经济林与林下经济等。

农产品主产区还宜突出特色优势，因地制宜地延长农业产业链，提高农产品加工和农业生产性服务业水平。具体包括：

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（1）建设一批农产品精深加工基地和加工强县，鼓励农民合作社和家庭农场发展农产品初加工，建设农产品产地集散地销地批发市场、农产品物流骨干网络和冷链物流体系设施等；

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（2）建设休闲农业和乡村旅游精品工程，培育一批“美丽休闲乡村”“乡村旅游重点村”“休闲农业示范县”；

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（3）挖掘各类非物质文化遗产资源，保护传统工艺，促进乡村特色文化产业发展；

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（4）支持供销、邮政、农业服务公司、农民合作社等开展农资供应、土地托管、代耕代种、统防统治、烘干收储等农业生产性服务业；

（5）深入推进“互联网+”现代农业和农产品出村进城工程，加快重要农产品全产业链大数据建设，建设农村电子商务公共服务中心和快递物流园区等。

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农产品主产区县域单元划分

3. 突出县城为重要载体和全县域统筹的乡村建设行动

张教授提出，农业主产区的乡村离散型人居形态是有别于城市化地区高密度建成区的一种有效建设模式。因此，除了强化县城综合服务能力和吸纳转移人口之外，更需要在全县域统筹县镇村农房及各项基础设施与公共服务设施建设，具体包括：

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（1）统筹县域公共服务设施普惠共享，加强义务教育学校标准化建设、寄宿制学校建设及县域教育资源共享机制，改善乡镇卫生院和村卫生室条件及其与县医院巡回远程诊疗机制，统筹县域城乡社保制度与社会救助体系等；

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（2）统筹县域基础设施规划建设管护，以政府投入为主完善道路、公交、邮政、水利设施体系，以政府、社会资本和农民投入相结合建设乡村供水、垃圾污水处理和农贸市场建设，探索以企业投入为主开发建设乡村供电、电信和物流等经营性设施服务等；

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（3）推进农产品加工流通企业下镇，引导农业企业原料基地加工车间等下村，实现加工在镇、基地在村、增收在户的县域产业联动发展；

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（4）在保护农业生产空间、保护乡村风貌和尊重农民意愿的前提下，通盘考虑土地利用和整治，优化乡镇村庄居民点的布局建设，改善农村人居环境。

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此外，县城是县域城镇化和乡村建设行动的重要载体。当前全国1881个县及县级市常住人口共计约2.4亿人，生产总值（GDP）约占全国GDP近40%，但却仍存在市政公用设施底子薄、公共服务设施不健全、产业配套设施不足等问题，难以承载更多的人口和产业，难以适应农民日益增加的到县城就业安家需求。因此应加快县城建设补短板、强弱项，具体内容包括：

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（1）完善县城公共服务设施建设，加强中小学幼儿园建设及其对转移人口的覆盖供给，加强职业教育资源供给和转移人口职业技能培训，加强医疗卫生养老等设施建设及其对新老居民的均衡配置；

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（2）扩大县城市政公用设施投资，加强城市道路、市政管网、垃圾处置、排水防涝、应急处置等设施建设；

（3）改善县城新市民和中低收入居民住房问题，加大公租房、政策性租赁住房、共有产权住房建设的保障力度，防范县城房价地价过热等。

三、生态功能区的保护补偿与转移支付

1. 十四五规划中的生态工程布局

张教授指出，我国胡焕庸线以西高原及沿海沿江河地区等构成了确保国家生态安全的生态功能区。该类地区内县域发展建设的目标应为：坚持山水林田湖草系统治理，提高生态系统自我修复能力和稳定性，促进自然生态系统质量整体改善。

十四五规划提出，到2035年，全国重要生态系统保护和修复的具体目标包括：森林覆盖率达到26%、天然林面积保有量2亿公顷左右，湿地面积不减少、保护率提高到60%，新增水土流失综合治理面积5640万公顷，自然海岸线保有率不低于35%，国家公园为主体的自然保护地占陆域国土面积18%以上等。其空间格局将以国家重点生态功能区、生态保护红线、国家级自然保护地等为重点，布局在青藏高原生态屏障区、黄河重点生态区（含黄土高原生态屏障）、长江重点生态区（含川滇生态屏障）、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带、海岸带等重点区域。

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2.以生态功能区的乡村支撑国家生态安全屏障

张教授认为，生态功能区所涉及的县域乡村空间，将以承载全国重要生态系统保护和修复重大工程为目标，具体包括：

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（1）青藏高原生态屏障区，全面保护高寒草原、河湖、湿地、冰川、荒漠等生态系统，封禁沙化土地，治理退化土地、恢复天然林草等；

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（2）黄河重点生态区（含黄土高原生态屏障），上游提升水源涵养能力，中游做好水土保持、下游保护湿地生态系统和生物多样性；

（3）长江重点生态区（含川滇生态屏障），加强亚热带森林、河湖、湿地生态系统保护与整治修复，实施退耕退牧还林还草、退田圩还湖还湿等；

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（4）东北森林带，全面加强森林、草原等生态系统的保护与修复，连通重要生态廊道，强化沼泽湿地动物迁徙地、繁殖地保护管理等；

（5）北方防沙带，推动森林、草原和荒漠生态系统综合整治和自然恢复，推进防护林体系建设、退化草原修复、水土流失和风沙源治理等；

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（6）南方丘陵山地带，增强中亚热带森林生态系统质量和稳定性，实施原生植被全面保护、中幼林抚育和退化林修复，保护濒危物种及其栖息地，开展有害生物防治等；

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（7）海岸带，全面保护自然岸线，严控过度捕捞等人为威胁，重点推动入海河口、海湾、滨海湿地与红树林、珊瑚礁、海草床等典型海洋生态系统的保护和修复等。

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除了在广大生态功能区市县实施上述重大生态工程外，还将建立跨市县行政区自然保护地体系，在该陆域国土面积约18%的范围内将全域严格管控非生态活动，并稳妥推进其核心区居民、耕地、矿权等的有序退出。

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生态功能区县域单元划分

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3. 生态保护补偿和转移支付机制下的共享发展

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张教授提出，生态功能区内县域功能应置于全国整体的生态保护补偿机制之下，该机制将具体体现在：

（1）加大纵向转移支付力度，中央财政根据不同生态功能和成本来提高相应的均衡性转移支付系数，中央预算内投资对重点生态功能区内基础设施和基本公共服务设施予以倾斜，加强保护成效和资金分配挂钩；

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（2）推进横向生态保护补偿，鼓励受益地区和保护地区、流域上游和下游通过资金补偿、产业扶持等方式建立横向生态关系；

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（3）完善市场化多元化生态补偿参与，探索用水权、排污权、碳排放权的初始分配制度和交易制度；

（4）建立生态产品价值实现机制，科学核算、完善保护补偿和损害赔偿、推动政府考评应用，基本形成保护生态环境的利益导向机制。

基于以上生态保护补偿机制，对于仍然保留在生态功能区的县域，将重点开展生态化的各项乡村建筑与基础设施建设，实现城乡共享发展。需要补充说明的是，类似的补偿和转移支付机制，也不同程度地适用于农产品主产区、能源资源富集地区、边境地区等因承担国家战略功能而发展权受限地区的县域乡村建设。

国土空间新格局下的乡村规划建设：分类与分布展望

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最后，张教授对三大主体功能区视角下的乡村建设进行分类总结，提出了国土空间新格局下的乡村规划与建设的新思路。

一是应根据城市发展规律及其支撑腹地的需要划出城市化地区，确定全国城市化地区的县（区）域单元约1309个（包含部分农业两区地块和生态保护修复工程），该地区乡村规划与建设由所在城市/都市圈/城市群统筹融合。

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二是根据保障国家粮食安全和农业现代化的需要，基于两区及集中连片高标准农田等，确定农产品主产区的县（区）域单元约872个。

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三是根据重点生态功能区、自然保护地、森林覆盖区等范围，确定生态功能区的县（区）域单元约687个。

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主体功能区视角下的县域单元分类

* 本文所涉及观点均已经过专家本人审核

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原标题：《张悦：国土空间格局优化中的乡村规划建设模式探索》