专家视点 | 海洋自然资源年度利用计划的初步构想 - 海洋资源管理计划

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原标题：专家视点 | 海洋自然资源年度利用计划的初步构想

作者： 刘大海，李彦平，李晓璇，马雪健

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设计背景

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2015年9月, 《生态文明体制改革总体方案》 (以下简称《方案》) 提出, “实行围填海总量控制制度, 对围填海面积实行约束性指标管理。建立自然岸线保有率控制制度”。由《方案》确定的“围填海总量控制制度”和“自然岸线保有率控制制度”是生态文明体制改革对海洋自然资源计划管理的具体要求。根据生态文明体制改革的要求, 原国家海洋局于2017年3月印发《海岸线保护与利用管理办法》, 提出“建立自然岸线保有率控制制度。到2020年, 全国自然岸线保有率不低于35%”, “不能满足自然岸线保有率管控目标和要求的建设项目用海不予批准”。2017年7月, 原国家海洋局印发《围填海管控办法》提出, “建立围填海总量控制目标和年度利用计划指标测算技术体系”, “编制省级海洋功能区划时, 应根据全国围填海的适宜区域和总量控制目标, 在与土地利用总体规划衔接的基础上, 确定本省 (自治区、直辖市) 区划期内围填海总量控制目标”。通过梳理相关文件发现, 生态文明体制改革以来, 国家对海洋自然资源的管理理念或措施主要集中在以下方面: 一是对海洋自然资源实行总量控制和开发利用规模控制;二是强化自然岸线保有率的约束作用;三是解决围填海历史遗留问题。

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2018年3月, 根据《深化党和国家机构改革方案》, 我国组建自然资源部, 并由自然资源部统一行使所有国土空间用途管制职责。9月, 自然资源部发布的《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》明确提出, 自然资源部的主要职责包括组织拟订并实施土地、海洋等自然资源年度利用计划。目前, 我国已经建立相对完善的土地利用年度计划制度, 而海洋领域除了围填海实行计划管理外, 尚未建立海洋自然资源年度计划管理制度。海洋自然资源年度利用计划是国家海洋资源管理的新思路, 在此之前, 学术界和管理部门尚未提出海洋自然资源年度利用计划的概念, 亦无相关实践和经验, 因此 构建海洋自然资源年度利用计划理论和制度体系是海洋自然资源管理研究的重要课题, 更是自然资源部完善用途管制制度体系的紧迫任务。

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功能定位与目标

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设计自然资源年度利用计划, 必须先研究其上级制度“国土空间用途管制”。我国国土共包括960万km2土地和300万km2海域, 蕴藏着丰富的油气和矿产资源, 分布着广阔的耕地、草原、森林和湿地, 是我国经济社会发展和生态文明建设的基本载体。2018年9月11日发布的《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》明确, 自然资源部的主要职责包括建立健全国土空间用途管制制度, 研究拟订城乡规划政策并监督实施;组织拟订并实施土地、海洋等自然资源年度利用计划;负责土地、海域、海岛等国土空间用途转用工作;负责土地征收征用管理。国土空间用途管制是指在国土空间规划确定空间用途及开发利用限制条件的基础上, 在国土空间开发利用许可、用途变更审批和开发利用监管等环节对耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地、海域、无居民海岛等所有国土空间用途或功能进行监管, 具体包括:国土空间开发许可, 即通过对国土空间开发利用活动进行事先审查, 对不符合用途管制要求的活动不予批准, 把国土空间开发利用活动严格控制在国家规定的范围内;国土空间用途变更审批, 即通过明确条件、程序和要求, 对国土空间用途变更实行严格管控, 保证国土空间用途变更的严肃性和科学性, 切实改变国土空间开发利用中挤占优质耕地或生态空间的情况;国土空间开发利用监管, 即重点关注开发利用活动的合法合规性和对生态环境的影响, 旨在通过加大监管和违法处罚力度, 减少开发建设、矿产开采、农业开垦等对生态环境的损害, 保证国土空间可持续利用。

国土空间用途管制的最终目的, 是实现经济高质量发展。“共抓大保护、不搞大开发, 不是说不要大的发展, 而是首先立个规矩, 把生态修复放在首位, 不能搞破坏性开发”。在国土空间开发中, 用途管制就是立在开发前的规矩, 通过规定用途、明确开发利用条件, 严格控制城镇建设占用优质耕地和自然生态空间, 协调经济发展中生态保护与国土空间供给的关系, 实现优化国土空间开发格局、提升开发质量、规范开发秩序的目标。用途管制并非限制所有类型的国土空间开发, 而是通过强制力限制不符合新发展理念的开发, 引导国土空间开发向绿色、高效、集约、节约转变。因此, 建立和实施国土空间用途管制, 是为了破除当前经济发展过程中面临的资源环境“瓶颈”, 其最终目的是为经济高质量发展提供保障。

加强国土空间用途管制, 是实现经济高质量发展的内在要求和必要手段。高质量发展内涵丰富。在宏观层面上, 其着眼国民经济整体质量和效率, 主要表现为生产要素投入少、资源环境成本低、经济社会效益好;从国土开发角度理解, 其应是国土空间资源配置和利用效率高、自然生态空间不减少、生态环境损害小、经济社会效益好的发展。作为经济社会发展的必要手段, 国土空间必须按照高质量发展的理念进行开发保护, 这就要求国土空间开发必须坚持集约优先、保护优先, 坚持国土开发与资源环境承载力相匹配。因此, 国土空间用途管制的建立与实施, 必须与经济高质量发展的要求紧密结合, 引导国土空间开发向科学、适度、有序转变, 实现人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一。

海洋自然资源年度利用计划是国土空间用途管制中的基础性制度之一, 旨在通过总量统筹的思路, 加强对海洋自然资源开发的约束, 提高海洋自然资源开发质量和效率, 解决市场经济体制下海洋国土空间开发利用的负外部性问题。海洋年度利用计划是国家对海洋自然资源进行有计划开发利用、保护和整治修复所采用的宏观行政调控措施, 是国家对计划年度内新增海洋开发利用空间、稳定和提升自然岸线保有率、海岸线和海湾整治修复及围填海存量资源开发的具体安排。

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主要作用与意义

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根据海洋自然资源年度利用计划的提出背景和自然资源管理的需求, 海洋自然资源年度利用计划的作用体现在以下3个方面。

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(1) 海洋自然资源年度利用计划是国民经济宏观调控的具体措施。自2003年以来, 党中央、国务院赋予自然资源管理部门参与宏观调控的重要职能。土地利用年度计划和围填海年度计划均分别明确提出将土地和围填海计划管理作为宏观调控的具体措施, 并都纳入国民经济和社会发展年度计划中。因此, 可以预见, 作为涵盖所有海洋空间、所有海洋开发利用方式的新的计划管理制度, 海洋自然资源年度利用计划在强化国民经济宏观调控方面的作用将更加显著。

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(2) 海洋自然资源年度利用计划是调控海洋空间开发利用规模的抓手。我国近海优质海洋空间资源总量有限, 稀缺性日益凸显, 海洋空间资源的可持续利用关系到沿海地区经济发展的速度和质量。海洋自然资源年度利用计划是以国民经济和社会发展总体规划为依据, 国民经济和社会发展总体规划具有超前性, 其实施过程需要分阶段、分年度有序进行。海洋自然资源年度利用计划的任务就是根据总体规划的要求, 将海洋空间开发利用的任务分年度具体化, 对海洋空间利用进行阶段性调节, 以保证规划的顺利实施。如果只遵循总量控制原则而忽略年度利用计划, 那么极易在某一年度造成海洋空间利用过于集中, 从而有损海洋空间利用在规划期内各年度的协调性与整体性的效应。

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(3) 海洋自然资源年度利用计划是推动海洋空间节约高效绿色利用的重要手段。海洋自然资源年度利用计划在资源总量控制的指导下, 科学控制海洋空间开发规模, 使过去粗放利用、低效利用甚至闲置的发展模式难以为继, 倒逼、引导地方政府和企业不断提高海洋空间集约节约利用水平, 实现海洋空间资源高效利用;海洋自然资源年度利用计划拟将自然岸线保有率指标、自然岸线占补平衡指标等纳入其指标体系, 并要求地方政府严格执行, 这就使地方政府和企业开发利用海洋空间的同时, 也承担了相应的义务, 使其主动承担海洋生态环境修复责任, 促进海洋空间绿色开发。

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文章来源：节选自《自然资源管理改革基本逻辑下海洋自然资源年度利用计划的思考》，原刊于《海洋开发与管理》2019年01期

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作者：刘大海，自然资源部第一海洋研究所高级工程师；李彦平，自然资源部第一海洋研究所工程师；李晓璇，深圳市特区建发海洋产业发展有限公司；马雪健，自然资源部第一海洋研究所 返回搜狐，查看更多

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