白佳玉：《联合国海洋法公约》谈判过程中国家利益博弈局面的形成

国家利益包括生存、发展和荣誉三个方面的主要内容。国家海洋利益作为国家利益的重要组成部分，具有国家利益的一切内涵，其外在表现为岛屿主权、海域及其中资源的主权、主权权利与相应的管辖权以及海上交通安全等，这些都与国家生存、发展和荣誉三个方面的主要内容产生联系。事实上，第三次海洋法会议期间，缔约国的提案通常代表着以美苏英为代表的海洋大国的国家利益诉求以及包括77国集团成员及中国在内的发展中国家的国家利益诉求。这些国家利益的交织导致了谈判过程中国家利益博弈局面的形成。
一、国家主权、主权权利、管辖范围内问题
（一）领海
与领海制度相关的谈判焦点为领海宽度的问题，这也是联合国第二次海洋法会议未能解决的疑难问题之一。其争议焦点在于，一些海洋大国主张窄领海制度以维护更大海域的海洋自由；而一些发展中国家则主张宽领海制度以扩大海域主权范围。虽然200海里领海宽度的主张可使得沿海国获得超过10 000平方海里的海洋领土，但过宽的领海在使其获益的同时也可能带来不便，即本国船舶(含军舰)在其他沿海国相应水域航行时，受到其他沿海国基于无害通过制度的航行限制的几率远大于主张不超过12海里的领海宽度下的限制几率。有鉴于此，美英日三国主张不超过12海里的领海宽度。苏联考虑到过宽的领海将使其无法直接进入大西洋，从而减弱军事反应的灵活性，故而亦主张12海里的领海宽度。据此可知，谈判过程中上述国家基于军事航行自由以及商船航行自由等绝对航行自由的海洋战略利益，从而形成海洋大国有关窄领海宽度的主张。澳大利亚在第三次海洋法会议期间，继续巩固和加强二战后与美国建立的同盟关系，维护海上运输安全。澳大利亚虽然不属于海洋大国行列，但作为美国的盟友，同时又依赖其海军和海运以保护本国的经济和战略利益，故而支持12海里的领海宽度。
. b4 y2 O% F2 z0 x7 D肯尼亚虽然重视领海收益，但因其同时主张200海里专属经济区制度，故而只支持12海里领海宽度。智利则主张200海里领海宽度。这一主张可使得智利获得更为可观的海洋权益，因为相比较肯尼亚主张而言，此主张将使智利在200海里内海域的主权控制更为彻底。
（二）专属经济区和大陆架
4 I" }# s6 @% R6 J; ]与专属经济区制度相关的谈判焦点为专属经济区内渔业资源的开发问题。其争议焦点在于，以美苏英为代表的海洋大国既支持沿海国于专属经济区内渔业资源的专属管辖权，也支持沿海国专属经济区内渔业资源的开发优惠权(即在存有剩余渔获量的前提下，内陆国或其他在专属经济区内享有历史性捕鱼权的国家，在不损害鱼类资源繁殖的情况下可捕捞该区域内的渔获物),而发展中国家则只支持沿海国的专属管辖权。具体而言，美苏英等海洋大国由于拥有在自身专属经济区内捕鱼的能力，因此支持沿海国于专属经济区内渔业资源的专属管辖权，并且基于其远洋捕鱼船队的强大实力，其亦支持沿海国专属经济区内渔业资源的开发优惠权。这种开发优惠权实质上为海洋大国进入他国沿海海域捕鱼提供了合法性依据。而以智利、肯尼亚、牙买加为代表的发展中国家由于远洋捕鱼能力不足，因此只支持沿海国对于专属经济区内渔业资源的专属管辖权。
与大陆架制度相关的谈判焦点为大陆架的外部界限的划定标准问题。其争议焦点在于，石油生产国和出口国优先考虑距离领海基线200海里标准，而不具有相关区域石油开发优势的国家倾向于选择200米等深线/距领海基线40海里标准或者大陆架边缘标准。具体而言，印度尼西亚8、美国9主张适用距离领海基线200海里的大陆架外部界限标准。究其原因，这些国家作为石油生产国和出口国，在200海里标准下更容易发展石油生产和出口业务，以满足其石油生产和出售的需要。罗马尼亚等国家主张200米等深线/距领海基线40海里标准，则是因为其在相关区域内的石油开采不具优势。
（三）国际航行海峡
有关用于国际航行海峡的谈判焦点为使用国在沿岸国领海海峡内的航行权问题。争议焦点在于，海洋大国倾向于主张绝对的航行自由，而发展中国家则倾向于排除他国军舰在领海海峡的航行自由。具体而言，美英日出于海上贸易需求和海军力量部署需求而强调用于国际航行的海峡内的航行自由。苏联则由于其军事战略部署中重要的用于国际航行的海峡都被对立国家所控制，从而需要通过支持用于国际航行的海峡内的航行自由以满足其军事战略部署的需求。而对于智利与印度尼西亚而言，考虑到海峡邻接本国领土，外国船舶的自由通行可能对本土安全带来一定的潜在威胁，当发生军事威胁的情况时通常自身难以良好应对，故而支持无害通过制度以期减少因军舰的自由航行带来的潜在安全问题。
3 I3 Z- `4 |. w0 \% k3 c. n8 b（四）国家管辖范围内海洋环境保护与海洋科学研究管辖权问题
有关国家管辖范围内海洋环境管辖权的谈判焦点为专属经济区内的海洋环境保护的管辖权问题。其争议焦点在于发展中国家和部分发达国家倾向于制定国内法律与政策并执行，而海洋大国则倾向于制定国际统一的标准并由船旗国执行。具体而言，作为发展中国家的肯尼亚以及加拿大14等发达国家强调沿海国在国家管辖范围内有权根据本国的环境政策，采取一切措施保护海洋环境、防止海洋污染。而美国和苏联等海洋大国则认为，应当适用国际统一的防污标准并赋予船旗国执行权。
1 m# k7 n. `# N8 ]/ n有关国家管辖范围内海洋科学研究管辖权的谈判焦点表现为专属经济区内的海洋科学研究管辖权问题。广大发展中国家支持沿海国对专属经济区内的海洋科学研究加以一定的管制，而海洋大国则主张专属经济区内海洋科学研究自由。哥伦比亚等发展中国家主张沿海国有专属权利进行和管理科学研究，并且在沿海国主权和管辖区域内的科学研究在未得到该国明示同意前不得进行。而苏联等海洋大国则反对发展中国家的主张，坚持各国可自由从事与勘探和开发区域内生物和矿物资源无关的科学研究工作。
5 U. d% L! x- r4 G( w6 [  n二、权利和管辖权未予明确归属的问题
1 b! S$ J) e  u; u! ]专属经济区剩余权利问题是权利和管辖权未予明确归属在《公约》拟定的海域制度中的主要体现。《公约》在扩大沿海国的管辖权和缩小公海自由间调整，于确立两种不同管辖海域制度的过程中留下了余地和空间，剩余权利问题由此而来。尤其是在专属经济区这一相对较新的海域制度的有关规定中，沿海国的主权权利和专属管辖权与公海自由及其他国家的权利划分自始就不十分确定。由于专属经济区既非由沿海国完全控制，也不属于完全具备公共属性的公海，因而权利归属并不明确。对此，《公约》第59条给出了解决权利归属不明问题的方法，专门要求有关国家在公平的基础上，参照一切有关情况，虑及所涉利益于有关各方乃至整个国际社会的重要性，处理彼此利益关系，解决纠纷。为促成该条款，第三次海洋法会议期间有关集团和国家提出了多种解决方案。
在1975年的第三期会议上，现《公约》第59条17的文本的前身首次出现在由发展中国家组成的77国集团提交的关于专属经济区的草案中。会议上达成的《非正式单一协商案文》第47条创设了关于专属经济区内权利和管辖权归属冲突的解决方案，基本采纳了77国集团的提议。此后，这一条款的内容保持了基本的稳定。在1976年的第四期会议上，新加坡代表认为“若公约明确地将唯一的资源管辖权赋予了沿海国，则该条款(此处的第三款与第三次海洋法会议第三期会议达成的《非正式单一协商案文》第47条第3款内容一致，笔者按)便是不必要的”,然而会议最终没有采纳其意见，会议达成的《订正的单一协商案文》不仅没有删除第3款，而且将其作为独立的第47条，其简略标题为“解决关于专属经济区内权利和管辖权的归属的冲突的基础”,这一标题沿用至今。1976年第五期会议达成的《非正式综合协商案文》将其重新编号为第59条,并未采纳美国提出的修改意见。美国建议在“公平”后增加一个逗号，并将“意即”替换为“和”。这样的话，冲突解决的基本标准将成为“以公平为基础”,即可以描述成“参照一切有关情况……”。其同样提出了一个简略标题，即“关于专属经济区内权利和管辖权冲突的解决”。《非正式综合协商案文》也未采纳内陆国及地理不利国家集团提出的“以一条新规定替换第47条，即冲突应依据公约在别处规定的争端的强制解决程序而解决”的建议。在1978年的第七期会议上，秘鲁提出“将‘其他国家的管辖权’删除”的建议，乌拉圭则建议删除该条款，会议最终都未予采纳。至此，第59条的规定自1976年第三次海洋法会议第四期会议之后，内容上再未发生实质变动。
; a  K: ]8 x, t' R# T9 W2 S三、国家主权、主权权利、管辖范围外问题
! |! N4 u- l4 |" n' ]( p从谈判过程的视角可洞悉，专属经济区剩余权利表现为沿海国就相应海域内的权利向国际社会的一种让步。具体而言，沿海国通常倾向于不断扩张的海洋管辖权，但为了配合编制《公约》专属经济区制度并达到上述条款所述的“公平”,沿海国则将部分前述权利向国际社会作出让步。这种让步的结果是，原本带有主权色彩的主权权利变为“去主权色彩”的剩余权利。至于国家主权、主权权利以及管辖范围外的有关权利，则更加体现“去主权色彩”的效果。下文将针对国际海底开发制度以及公海自由的焦点问题予以梳理。
0 @5 @# ?7 \* a7 B$ `; \" v) |（一）国际海底开发制度
有关国家管辖范围外国际海底开发制度的谈判焦点为国际海底开发方式的问题。海洋大国倾向于自由且独立地开发“区域”资源，而广大发展中国家倾向于选择单一开发制。智利等发展中国家根据“区域”及其资源是人类共同继承财产原则，主张应由国际海底管理局代表全人类进行管理，即通过“单一开发制”建立一个强有力的国际机构对“区域”及其资源进行管理并由其勘探开发。这是由于发展中国家通常不具备“区域”资源勘探与开发的能力，因此希望通过集体的力量获益。而美国等发达国家则因其雄厚的资金支持与技术能力，主张对“区域”资源的勘探开发应由具有资金、掌握技术的国家、国营企业或私营企业进行，国际海底管理局的主要职能限于发放勘探开发执照。
（二）公海自由的具体内容
有关国家管辖范围外公海自由的具体内容的谈判焦点为：是否应对所有国家在公海的自由进行适当管制?其争议焦点在于发展中国家主张对公海自由有必要进行适当管制；而海洋大国则认为公海自由应不受限制。因早期有关发展中国家对公海自由谈判的提案及文件获取较为困难，发展中国家的一些联合宣言在一定程度上侧面反映了其对该争议焦点的立场。例如，作为发展中国家的加勒比海国家认为，对于公海捕鱼应当用适当的条例加以规定；非洲国家也主张“公海内捕鱼必须加以管理”。而美国等海洋大国则在提案中明确强调“公海自由”,坚持尽量保留1958年《公海公约》的各项规定；法国则表明其从未同意对海洋自由的任何限制……除非通过条约或国际习惯法进行限制。
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文章来源：节选自《《联合国海洋法公约》缔结背后的国家利益考察与中国实践》，原刊于《中国海商法研究》2022年第2期
) i1 ]6 a* ?& j' e' F, U作者：白佳玉，南开大学法学院教授，中国海洋发展研究中心研究员