【海洋观点】陆海统筹及其对自然生态保护的要求

在我国，陆海统筹理念与海洋强国战略密不可分。2011年正式公布的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《“十二五”规划纲要》）首次提出了海洋发展战略的新理念，强调“坚持陆海统筹，制定和实施海洋发展战略，提高海洋开发、控制、综合管理能力”。2012年11月，党的十八大报告明确提出：“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。”2013年7月30日，中共中央政治局就建设海洋强国进行第八次集体学习。习近平总书记在主持学习时强调，要进一步关心海洋、认识海洋、经略海洋，推动我国海洋强国建设不断取得新成就。习近平总书记指出，我们要着眼于中国特色社会主义事业发展全局，坚持陆海统筹，扎实推进海洋强国建设；要把海洋生态文明建设纳入海洋开发总布局之中，坚持开发和保护并重。2016年正式公布的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称《“十三五”规划纲要》）再次强调：“坚持陆海统筹，发展海洋经济，科学开发海洋资源，保护海洋生态环境，维护海洋权益，建设海洋强国。”2017年党的十九大报告再次明确：“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国。”2020年党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》（以下简称《“十四五”规划和二○三五年远景目标建议》）再一次明确提出：“坚持陆海统筹，发展海洋经济，建设海洋强国。”
/ H9 x, o7 ?6 }. Y, ]) I陆海统筹是我国实现海洋强国战略目标的必然选择。在我国，海洋强国战略目标的内容具有丰富性和综合性，涉及“认知海洋”“利用海洋”“生态海洋”“管控海洋”“和谐海洋”等方面的内容，不仅要实现海洋经济与海洋科技方面的“强”，而且要实现海洋生态环境保护和海洋权益维护方面的“强”。这也明确体现在党的十八大报告和《“十三五”规划纲要》等党和国家的重要纲领性文件中。但是，海洋强国战略目标的实现作为新时代中国特色社会主义事业发展全局之一部分，不能仅仅将视野局限于海洋而将海洋作为一个孤立于陆地的要素看待，继续以往发展历程中“陆海分离”的思路，而是要坚持陆海一体、统筹安排、以陆带海、以海促陆的思路，将海洋这一蓝色国土纳入国家总体发展的大局，利用好、管控好、保护好海洋，最终实现人海和谐的海洋强国目标。
9 k6 Z7 `) \; o与海洋强国战略目标相对应，陆海统筹的内容也应具有丰富性与综合性。一般而言，陆海统筹是指在陆地和海洋两大自然系统之间建立包含经济发展、资源利用、环境保护、生态安全、国家安全等全部领域的综合协调关系。正因为如此，不同学者基于不同的学科领域对陆海统筹的认识与界定存在一定的差异，主要有“国家发展战略说”“区域整体发展说”“区域经济发展说”“地缘政治说”“地理说”等不同观点。尽管如此，这些观点都建立于陆地和海洋两大自然系统的整体性基础之上，都承认陆地与海洋具有密不可分的统一关系。这种共性认识进一步增强了在生态环境保护领域实施陆海统筹的重要性和必要性。与此同时，统筹陆海生态环境保护既是我国生态文明建设与海洋强国战略的核心内容之一，也是其重要基础和前提。
/ P- x# h. \5 _1 `# l2 s* P统筹陆海生态环境保护，总体而言，就是基于陆海生态的整体性与系统性，打通陆地与海洋两个支系统，实施“从山顶到海洋”的“陆海一盘棋”生态环境保护策略，建立陆海一体化的海洋生态环境保护治理体系，形成陆海联动、统筹协调的海洋生态环境治理格局。长期以来在我国生态环境保护领域实行陆海分离的治理格局与制度设置背景下，生态环境治理体系的现代化与相关法律制度的完善也主要集中在陆域生态环境保护领域。所以，要统筹陆海生态环境保护，重心应该在于完善我国有关海洋生态环境保护的法律制度，提升我国海洋生态环境保护治理体系与治理能力的现代化水平。
统筹陆海生态环境保护需要在污染防治、自然生态保护和绿色低碳发展三个领域共同发力，但这三个领域在管理事项、治理思路、具体制度等方面都存在区别，导致陆海统筹对它们的具体要求也存有差异。基于本文的主题，具体到自然生态保护领域，陆海统筹的要求应当主要包括以下三个方面：
$ }0 Z$ ^$ H- B0 L3 H' A0 Z9 @" F7 O第一，从全局出发，以陆海自然生态的共性为基础，将海洋生态保护纳入自然生态保护的总体制度框架体系，对陆海自然生态实施整体性统一保护，协调陆海自然生态保护的矛盾。无论是海洋生态要素还是陆地生态要素，都是整体性自然生态系统的有机组成部分。海洋生态要素与陆地生态要素之间相互作用，相互影响，密不可分。对自然生态系统的保护就是对陆地生态和海洋生态的统一保护，不可顾此失彼。长期以来，我国的自然生态管理一直处于碎片化状态，不同管理部门针对不同的生态要素实施分割管理，以及不同管理部门针对同一生态要素实施交叉重叠管理，管理思路缺乏系统性与整体性，相关制度缺乏顶层设计，不仅陆地生态保护与海洋生态保护不统一，而且陆地生态要素之间以及海洋生态要素之间的保护也难以协调一致，导致我国自然生态保护难以收到理想实效。生态环境部的统计数据显示，在我国典型的海洋生态系统中，处于亚健康与不健康状态的占比为：2018年为76.2%,2019年为83.3%,2020年为70.8%。陆海统筹的自然生态保护就是要“使陆地与海洋以及陆海内部各要素、海洋内部各要素实现从无序到有序、从失调向和谐转变”，使“各方面相互衔接、良性互动”。陆地与海洋不仅在污染防治领域存在矛盾，而且在自然资源的开发利用和自然生态的保护方面也存在诸多冲突。这种冲突不仅体现在流域的开发利用与河口海洋自然生态保护之间，而且更集中地体现在沿海陆地的开发利用与相关海洋生态的保护之间，如沿海城镇建设、工业布局等都可能与海域、自然岸线等海洋自然生态要素的保护存在冲突。在这种情况下，有必要将海洋生态保护纳入自然生态保护的整体性制度框架体系，用一套制度体系对陆海自然生态实施统一保护，协调陆海生态保护的矛盾。
第二，重视海洋生态保护的特殊性，健全海洋生态保护的特殊制度。强调陆海生态系统的整体性和统一保护并不意味着要忽略陆、海生态系统的相对独立性和差异性，而对陆地自然生态和海洋自然生态实施无差别的保护措施。恰恰相反，对陆海自然生态的整体性统一保护需要正视和尊重陆地自然生态与海洋自然生态的特殊性和差异性。统筹陆海生态保护需要强调相对独立的海洋自然生态的特殊性，强化海洋生态保护的特殊措施。与陆地自然生态相比，海洋自然生态的整体性更加突出，各种生态要素之间的相互作用与联系也更加紧密，滨海湿地、海岸带、海域、海草床、珊瑚礁、红树林、海洋生物，以及海岛等生态要素本身就是海洋生态系统的有机组成部分，必须对其进行整体性保护。与此同时，不同海洋生态要素的自然特性及其在海洋生态系统中的功能也不尽相同，人们对其进行开发利用的强度及利益关联性也有差别。因此，在对海洋生态系统实施整体保护的前提下，要根据不同海洋生态要素的特殊性实施差异化保护。
第三，在具体保护措施上，对陆海自然生态进行类型化处理，针对不同的自然生态类型施行不同的保护措施和相应的特殊制度，协调好自然生态保护与资源开发利用之间的矛盾。类型化是人类认识和处理复杂事物的一种有效方法，它比抽象的“概念”更“直观”、更“具体”、更“开放”，也更接近“现实”。自然生态不仅在自身的系统构成上具有复杂性，而且在与人类的价值关联性上也具有复杂性，这种叠加的复杂性使得自然生态保护也更具难度。不同的自然生态要素既是人类经济社会发展所依赖的资源，也是维持自然生态系统健康平衡所不可或缺的组成部分；前者体现自然生态要素的经济价值，后者体现其生态价值。并且，对于不同的自然生态要素，其经济价值的利用方式和生态价值的体现方式也具有差异性。因此，自然生态保护首先要对不同的自然生态要素进行经济价值利用管控和生态价值保护改善。此外，在有些情况下，由于生态系统的整体性，对自然生态要素的单独保护难以确保生态系统的健康良好状态，必须对构成相对独立生态系统的区域实行整体性特殊保护。所以，有必要从生态要素和生态区域的类型区分，以及不同生态要素和不同生态区域的亚类型区分出发，对陆海自然生态实施具体保护。
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文章来源：节选自《陆海统筹在自然生态保护法中的实现》，原刊于《东方法学》2022年第3期
作者：刘卫先，中国海洋大学法学院、海洋发展研究院教授
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