赵宁宁等：北约北极政策的新动向

冷战时期，北极地区对于北约具有重要的战略价值，是两大集团军事对抗的前沿。苏联解体后，北约通过减少军事演习、关闭军事基地和撤离军事人员等行动大幅度降低了在北极地区的军事存在。但在气候变化和冰川融化的影响下，北极事务逐渐被纳入全球化进程中，世界主要国家都纷纷通过科学考察、双边合作等形式强化对北极事务的资源投入力度，北极“寒地”日益成为大国利益博弈的“热土”。2014年乌克兰危机前，北约介入北极事务的主观意愿被加拿大等北约国家压制，更多寻求低调地发挥实质性作用。但在乌克兰危机后，随着美俄和欧美关系的恶化，北约介入北极事务的内部政治禁锢逐渐被解除，其北极政策展现出系列新动向。
一、重视北极气候变化对北约活动能力的影响
北极是全球气候变化的折射地和放大器。全球变暖带来的极端天气频发、海平面上升等气候问题对北约的区域和全球行动能力带来极大负面影响。由于北极地区的气温上升速度比其他地区快得多，受到极冰和永久冻土融化的影响，北约盟国在北极布置的警报站以及其他关键基础设施可能会受到多重威胁，如油罐区坍塌、强烈风暴冲击带来的海岸线侵蚀等。同时，气候变化带来的跑道受损、冰路无法通行、恶劣风暴天气等也对北约军事准备、行动和战略产生了极大负面影响。不仅如此，气候变化与北约盟国的国家安全及经济安全直接相关，也与北约盟国的地缘政治环境和能源转型等多方面利益息息相关。早在2010年11月，挪威外交部长乔纳斯·加尔·斯特雷(Jonas Gahr St⌀re)在第三届北约战略概念研讨会(Third Seminar on NATO's Strategic Concept)上提到，随着气候变化和极冰的加速融化，北极地区从能源安全、运输安全等方面给北约带来了新的挑战，北约需要作出应对方案。2021年11月，北约秘书长延斯·斯托尔滕贝格(Jens Stoltenberg)在英国格拉斯哥举行的以“气候、和平与稳定”为主题的高级别圆桌会议时明确指出，北极地区的融化冰层对北约在北极如何运作至关重要，因为海平面上升会影响北约的海军基础，恶劣风暴将削弱北约的演习能力，因此北约正在将气候变化的相关安排纳入军事规划中。
基于此，北约各盟国为适应气候变化，将国防规划、能力发展、军事演习等项目正式纳入北约2030议程。北约承诺还将加强与伙伴国以及其他积极应对气候变化和安全问题的国际组织的交流。2021年7月，北约宣布了由北约盟军司令部转型办公室(NATO Allied Command Transformation)、北约科技组织(NATO Science & Technology Organization, 简称STO)执行机构、首席科学家办公室(Office of the Chief Scientist, 简称OCS)和美国海军研究办公室(US Office of Naval Research)资助的Nordic Recognized Environmental Picture 2021(简称NREP21)计划，这是与意大利海军水文研究所2021年北极海上试验协调计划联合海洋学运动的一部分，该计划旨在加强对北极地区的探测，帮助北约各国了解气候变化对国防安全的影响，并适应北极地区不断变化的复杂环境。北约通过关注气候变化对其活动能力的影响，一方面将着力营造重视全球气候变化、参与北极治理的正面形象，从而不断提升北极环境治理的话语权；另一方面，北约以非传统安全问题为抓手，为应对气候变化提供国际公共产品，并逐渐延伸至传统安全领域，为未来深度介入北极事务贮备能量。
  w& M# B# `: a4 d/ F/ w% i二、强化北极区域军事演练与能力建设
' U, y) O$ S. A# ^2 A随着北极地区在北约版图中被点亮，北约作为一个军事联盟，对北极地区的军事层面关注度正在逐渐提高，愈发重视在北极的军事演练与能力建设。
2015年11月，北约军事委员会副主席马克·希斯勒(Lt Gen Mark)中将和国际军事参谋长克里斯托弗·哈珀爵士(Christopher Harper)访问芬兰期间参加其在北极圈内举行的联合火力实弹射击演习，探讨了通过加强北约与成员国务实合作、极地联合训练和演习能力等途径进一步巩固北约伙伴关系的可能。2019年6月，在北极海域举行的波罗的海军事行动有18个北约成员国和伙伴国约1.2万名军人、44艘军舰以及40多架固定翼军机和直升机参加，增强了波罗的海北约非北极国家与北极国家的作战配合度。2020年6月，北约及其盟国在冰岛开展代号为“活力猫鼬”(Exercise Dynamic Mongoose)的联合反潜演习，北约海事司令部负责人基思·布朗特(Keith Bootran)中将明确指出本次反潜演习是北约关注反潜战等高端军事能力、提高作战技能的重要行动，旨在为未来针对俄罗斯等国的“北极高端战斗”做准备。总体来看，在演练地域上，北约除了在东欧地区(含黑海、波罗的海)进行大规模军演之外，在北极地区的演训频次也进一步加大；在演练规模上，继2019年波罗的海军事行动后，北约2021年夏季的“海上微风-2021”(Exercise Sea Breeze 2021)演习规模扩大至涵盖来自32个国家的5000余名军人、30余艘军舰、40余架战机参演，参演北约成员国及其军备数量不断增多。正如俄罗斯北方舰队司令亚历山大·莫伊谢耶夫(Alexander Moiseyev)在2021年5月的一次发言中指出，“北约正在持续增加北极地区演习活动的强度和规模，这类演习的数量增加了17%,侦察活动增加了15%”。
在不断完善自身军事实力的背景下，北约一方面通过多国联合特遣部队和防务能力行动建立“北约快速反应部队”(NATO Response Force, 简称NRF),另一方面推进北约各国武器系统标准化生产，同时改造北约军事指挥系统，使北约可以在欧洲以外更方便地进行军事干涉。2021年6月的北约布鲁塞尔峰会也延续了北约重视军事能力的传统，表示北约目前正在增加国防开支，加快部队适应极地作战能力，提高其政治、军事反应能力和战备水平，对于北极事务的参与有针对性地培养相应的冰面作战能力、冰雪环境中的基础设施操控能力等。这一系列部署反映在北约2022年4月刚结束的“寒冷反应2022”(Exercise Cold Response 2022)中。作为2006年以来挪威主导的北约传统演习项目，2022寒冷反应演习中有27个北约盟国的3万多名士兵参加，模拟在极寒条件下北极地区的大国冲突，加强训练了北约盟国应对恶劣环境作战的能力。
' a- G; z9 v+ M6 f三、刻意塑造“中国北极威胁论”的国际舆论
从冷战时期针对苏联及华约集团，到冷战后主要瞄准俄罗斯，再到将中国纳入战略视野，北约从未停止寻找并“界定”对手的步伐。随着中国崛起，北约对华负面态度升级，不仅诋毁中国价值观及意识形态，而且无视中国经济增长及社会稳定，宣扬“中国北极威胁论”。北约方面认为，中国在北极所从事的如资源开采、基础设施开发和机构参与等举措均为政治行为，不仅影响北极国际关系的平衡，甚至会改变北极治理的现有规范和标准。中国通过科考在北极获取的一系列关于极地的精确数据，也对北约及其盟友的北极安全存在潜在威胁。同时，由于中国在北极没有军事存在，北约核心国指责中国参与北极事务的行动延伸至经济领域，将中国在北极的正常经济行为进行军事化解读。不仅如此，北约担忧中国在北极使用“灰色地带”策略，例如中国从北极研究船收集情报、提供5G网络等行为均涉嫌领土“侵权”,意图在避免发生直接冲突的情况下扩大在北极的行动范围和影响力。总之，北约“感知”到的中国挑战是多方面的，包括中国军事能力的大幅增强、“一带一路”政策带来的经济实力和亚太影响力的扩大、对北约的北极关键基础设施构成的潜在安全威胁以及中俄的深度北极合作等。
2021年6月，北约布鲁塞尔峰会公报称中国对“基于规则的国际秩序”和与北约安全相关的领域构成了“系统性挑战”,因此要加强对中国的重视。会上，斯托尔滕贝格表示，在强调对华贸易、与中国接触的同时，还要抑制中国的经济增长和对各领域军事力量的投资，尤其警惕中国对北极和网络空间的涉足。2021年10月，布鲁金斯学会外交政策项目主任布鲁斯·琼斯(Bruce Jones)在采访中表示，北约公开以这种潜在的对抗方式描述中国“不断扩大的战略威胁”,意味着北约对华策略发生重大转变。2021年11月，北约副秘书长米尔恰·吉奥纳(Mircea Giona)在立陶宛维尔纽斯“捍卫威权主义民主的未来”论坛上提到，中国正在利用其力量胁迫其他国家并控制自己的人民，大力投资高超音速滑翔机等新技术，将其全球经济和军事足迹从非洲扩展到北极。
  
文章来源：节选自《北约北极政策新动向、动因及影响探析》，原刊于《边界与海洋研究》2022年第2期，转载请注明原出处、作者信息及由中国海洋发展研究中心编排
作者：赵宁宁，华中师范大学政治与国际关系学院副教授；龚倬，华中师范大学政治与国际关系学院研究人员