【海洋观点】新时代中国特色海洋法律体系的内在意涵

荆悦来 · 发表于海洋标准 2023-5-19 10:13:59

构建新时代中国特色海洋法律体系，必须立足于科学界定，寻求其中的规律性、普遍性认识。法律体系是客观载体，建构工作目的是通过法律制定、修订、解释工作，使独立存在的单行法律自纵向和横向两个维度形成紧密联系的系统化整体。新时代中国特色是建构工作的时代背景，法律体系的建构应当以新时代为主线和底色，同时服务于新时代中国海洋事业发展的特定需要。海洋既是对法律体系所属领域的描述，也是对体系内法律共同属性的归纳，意味着该体系内的部门法和单行法虽有具体的立法目的和任务，但更要共享海洋和海洋法律所具有的共同特质。

一、符合中国特色社会主义法律体系的一般性要求

中国特色法律体系本身体现了结构内在统一而又多层次的科学要求，包括以宪法为统帅，以宪法相关法、民商法、行政法等法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规与自治条例、单行条例等三个法律层次构成。[url=]9[/url]因此，中国特色海洋法律体系应当包括宪法或宪法性法律、专门海洋法律和非专门海洋法律中涉海条款，以及涉海地方性法规和专门条例。

在此基础上，习近平法治思想对推进科学立法，加快形成完备的法律规范体系进行了详细的论述，凸显了新时代的特殊意义。其对构建海洋法律体系工作的指导意义主要体现在重申宪法在法律体系中的最高地位，阐明改革和立法的辩证关系，以及对立法提出具体要求。

首先是要明确宪法对海洋法律体系建设的指导地位。宪法是国家根本法，是国家法制的最高体现，坚持以宪法为最高法律规范，是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的最基本要求。我国现行宪法中没有直接明确与海洋相关的条款并不意味着宪法对海洋法律体系没有指导性作用，恰恰相反，宪法中大量适用于各领域的普遍原则和规范，都是构建海洋法律体系不可或缺的核心指导思想。例如，十三届全国人大第一次会议通过的《宪法修正案》，将“生态文明”写入宪法，就为海洋生态文明建设提供了明确的宪法依据。

其次是要统筹把握海洋法律体系建设与海洋事业改革发展的关系。科学立法是妥善处理好改革和法治关系的重要环节，把发展改革决策同立法决策更好结合起来，确保国家发展、重大改革于法有据。这一要求同样适用于海洋法律体系的构建。十八大以来，我国海洋事业经历历史性变革，涉海顶层设计的完善、海洋行政管理体制的变革、海洋执法力量的整合等，都对海洋立法提出新的要求。海洋法律体系建设的一个重要任务就是要把经过实践检验有效的制度和实践以法律形式固定下来，在此基础上统筹谋划和整体推进海洋法律的立改废释纂各项工作。

最后是要妥善处理立法面对的一般性难题。比较突出的问题是立法工作中的部门化倾向，有的立法实际上成了一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律不大管用。海洋法律体系不是孤立于其他法律体系的“分支”，海洋法律规范更不是仅限于海洋的部门法或单行法。要坚持系统观念，将海洋法律体系深刻内嵌入中国特色社会主义法律体系的整体框架中，打通专门的海洋立法和非专门海洋立法中的涉海规定间的良性互动，共同形成有机协调的整体。

二、满足建设海洋强国各项任务的具体需要

尽管建设海洋强国的各项规划并不完全对社会公开，但有理由相信，有关具体工作都在统一的顶层设计下，有条不紊地开展。2018年12月24日，全国人大常委会听取国家发展改革委和自然资源部《关于发展海洋经济、加快建设海洋强国工作情况的报告》。该报告提出建设海洋强国，要走依海富国、以海强国、人海和谐、合作共赢的发展道路，要实现和平、发展、合作、共赢的发展方式，对高质量发展海洋经济、建设海洋生态文明、加快海洋科技创新、构建涉海合作新格局作为四方面重要工作。在此基础上，运用法律方式参与建设海洋强国可以被进一步分解为三方面的具体任务：维护岛礁主权、海洋权益和海上安全；实现海洋经济、海洋生态、海洋科技等各个领域治理体系和治理能力现代化；推动构建海洋命运共同体，深度参与全球海洋治理。

一是维护岛礁主权、海洋权益和海上安全。领土主权和根据“陆地统治海洋”原则所产生的海洋权益，是国家的核心利益。岛礁领土主权以及由此派生的内水、领海等主权性质海洋权利，和其他区域性质的海洋权益，为建设海洋强国提供最根本的物质基础和地理范围。海上安全是指海洋方向的国家主权、领土完整等重大核心利益处于没有危险和不受内外威胁的状态(1)，是维护岛礁主权和海洋权益的外延，为建设海洋强国提供安全保障。通过具有法律效力的方式，宣示本国的领土主权和海洋权利主张，规范本国主体和他国主体在相关区域内的行为，是国家主权的具体体现，也是国际法对国家恰当取得和实施权利的要求。

当前，我国与周边国家之间岛礁领土和海洋权益争端并没有得到完全解决，我们将和平作为建设海洋强国的首要发展方式，但决不能放弃正当权益，更不能牺牲国家的核心利益。在这一背景下，海洋法律体系的构建应当具备以下功能：为国家主权和海洋权益主张提供充分法律基础，为国家维护主权、海洋权益和海上安全的行动提供明确法律依据，为以和平谈判方式与直接当事国解决和管控有关领土和海洋权益争端提供相应的法律授权。

二是实现海洋各领域治理体系和治理能力现代化。推进国家治理体系和治理能力现代化是十九届四中全会作出的重要决定。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持依法治国，为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性制度保障。完善海洋法律体系，为实现各领域海洋强国的具体任务提供制度基础，是推进海洋领域治理体系和治理能力现代化的必然要求和应有之义。

通过改革完善行政体制和政府职责体系，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。法律规则则对转变政府职能起着引导和规范的作用，通过制定新的法律法规来规定转变政府职能已取得的成果，引导和推动转变政府职能的下一步工作，通过修改或废止不合适的现行法律法规为转变政府职能扫除障碍。

《关于发展海洋经济、加快建设海洋强国工作情况的报告》重点聚焦完善顶层设计和建立健全海洋管理体制两方面举措。海洋制度建设和海洋管理体制改革创新两方面举措是管总的，对象涵盖包括海洋经济、海洋生态、海洋科技等在内的各个海洋领域，其核心在于实现海洋各领域治理体系和治理能力的现代化。由于国内外形势发展变化的需要，近年来我国海洋行政管理体制、海洋执法体制进行了重大改革，相关海洋法律体系也应及时调整完善，确认和规范海洋领域相关体制的重大变革。

三是推动构建海洋命运共同体。海洋联通了世界，我们人类居住的这个蓝色星球，不是被海洋分割成的孤岛，而是被海洋连接成了命运共同体。由于海洋自身开放性特质，建设海洋强国必然要求深度参与全球海洋治理，推动世界各国加强海上合作。2019年4月，我国提出“构建海洋命运共同体”重要理念，“十四五”规划进一步提出“深度参与全球海洋治理”，特别是要“深度参与国际海洋治理机制和相关规则制定与实施，推动建设公正合理的国际海洋秩序，推动构建海洋命运共同体”。

目前，我国在全球海洋治理各项制度和议程中占据了重要地位。我国是《公约》等一系列重要海洋国际条约的缔约国，是公海、国际海底、南北极等涉海洋国际机制的重要成员。新时代海洋法律体系建设要将“海洋命运共同体”的政策理念转化为立法思想和指导，将建设海洋强国规划中合作、共赢的发展道路和发展方式以法律方式固定下来，为维护和发展我国在全球海洋治理中的制度性权利提供坚实的国内法依据。

三、体现海洋法律的独特性质

在中国特色社会主义法律体系中，海洋法尚未形成独立的部门法，相关的单行立法往往被列入其他法律部门。例如，《领海及毗连区法》属于宪法及宪法相关法、《海上交通安全法》《海洋环境保护法》等属于行政法。同时，海洋法律因其都处理海洋这一特定领域的事务，依然共享着相同或相似的法律特质，体现海洋法律体系内在的自洽性和统一性。

一是以公法性法律为主。海洋法律对外调整我国与其他国家间的关系，对内一般调整国家与个人之间的关系，因此海洋法律一般具有公法属性，按照其规范的内容分别归属于宪法及宪法相关法或行政法类。

海洋法律的公法属性也有例外。有的海洋法律本身就属于调整平等主体的民商事法律，例如《海商法》就是专门调整海上运输关系、船舶关系的法律。有的民商事法律中规定涉海条款，例如《民法典》规定“依法取得的海域使用权受法律保护”。还有公法属性的海洋法律中规定民事条款的，例如《海域使用管理法》规定“海域使用权人依法使用海域并获得收益受法律保护”。总的看，例外情况虽然类型较多，但数量很少，不足以改变海洋法律公法性法律的一般属性。

二是单行立法具有多重功能。以日本炮制“购买”钓鱼岛闹剧和菲律宾制造“黄岩岛”事件为标志，我国周边的海洋维权形势进入新一轮的复杂周期。与此前主要通过直接侵占岛礁和自然资源不同，周边国家更倾向于运用法律手段固化其非法所得(7)，域外国家也企图利用法律方式否定和消解中国的领土主权和海洋权益。(8)

在此背景下，海洋法律在制定和修订时，多将通过法律维护海洋权益作为重要的立法目的，设置具有维权效果的具体条款。例如《海上交通安全法》作为管理船舶航行、停泊、作业的专门性法律，在2021年修订中，将“维护国家权益”增补入立法目的条款。此外，对于有的法律未明确法律适用的地域范围的，通过司法解释明确行使海上司法管辖权地域范围，明确有关法律中领域条款的对象范围。“南海仲裁案”裁决公布后不久，最高人民法院于2016年8月1日公布《关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定（一）》和《关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定（二）》，达到了通过建立司法管辖权强化海洋权益主张的效果。

三是普遍具有涉外法属性。海洋法律的涉外属性来源于其调整对象和规则来源两方面。从调整对象来说，从18世纪“公海自由”成为习惯国际法规则以来，除了内水、领海等极少部分海域以外，不存在完全依赖国内法即可进行规范和调整的对象。即便对属于国家主权范围的领海，国家在实施国内法时也受到诸如“无害通过”等国际规则的限制。另一方面，有的海洋法律，立法调整对象就是国际海洋区域或者事务，例如2016年2月26日通过的《深海海底区域资源勘探开发法》，规范的是我国公民、法人或者其他组织在国家管辖范围以外海域从事深海海底区域资源勘探开发活动(2)，从立法规范对象就是具有涉外性质的。

从规则来源看，有的海洋制度本身来源于国际法。例如，我国专属经济区制度，是在我国成为《公约》缔约国后，才基于《公约》授权取得并通过《专属经济区和大陆架法》予以实施的。相当一部分海洋法律的规则来自对国际法规则的转化。例如，《海商法》的“旅客赔偿责任限额”规则来自1974年《雅典公约》及其1976年议定书。个别海洋法律规定了国内法语境下直接适用条约的情况，这种情况下，有关的国际法规则成为事实上的法律渊源。例如《海商法》规定，除我国声明保留条款外，当国际条约规定与国内法规定不一致时，适用国际条约的规定。

文章来源：节选自《构建新时代中国特色海洋法律体系：任务、现状和路径》，原刊于《太平洋学报》2023年第1期
作者：初北平，大连海事大学法学院教授；郭文娟，大连海事大学法学院博士

【海洋观点】新时代中国特色海洋法律体系的内在意涵

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