【海洋观点】提升我国海洋安全法治水平的路径

全球海洋治理进入一个新的历史时期，大趋势是对话与合作。从周边海洋看，主旋律仍将是斗争与合作并存的变奏曲。从国内需求看，我国正处于实现中华民族伟大复兴历史进程关键期，也是加快建设海洋强国关键期，亟需采取必要措施，快速提升维护国家海洋安全能力、推动海洋法治建设、提升维护国家海洋安全的法治化水平。
  N8 D  V. n2 ?% M: T9 K3 x8 c一、统筹谋划国家海洋法治发展战略
百年未有之大变局是整个人类社会正在经历的一场深刻的变革，在这一变革中，中国的发展深刻地影响着世界，同时中国的发展也离不开世界。毫无疑问，海洋作为连接全球的血脉，作为国与国之间、地区与地区之间的连接体，将始终贯穿贯通这一变革。“放眼现代世界，除了极少数例外，绝大多数国家之间都存在领土、领海方面的争议。有争议是常态，解决争议不可能一劳永逸，更不可能一揽子式全部解决。”而海洋法治作为一种法治形态，是国际法治和“法治中国”建设的重要组成部分，是解决各种海洋纠纷、实现海洋持久和平的根本之道。
' D+ |/ T& X- l4 C/ d: @, Z2 L其一，牢固树立海洋法治意识。站在百年未有之大变局和中华民族伟大复兴战略全局的高度看，海洋法治建设作为全面依法治国和“法治中国”建设的有机组成部分，不仅对法治建设本身具有直接影响，而且对国家总体安全具有直接影响。法治意识是法治建设深层的思想基础，但回到现实中，在立法、司法、守法、执法和普法的各个层面，在各级各部门的法治思维和法治方式中，都不同程度存在着海洋法治意识不强的问题。海洋法治要切实肩负起应对百年未有之大变局、凝聚中国智慧和中国价值、维护国际法治秩序、保障国家总体安全、引领和推动全球治理变革的时代使命，必须深刻把握习近平法治思想和总体国家安全观内含的海洋法治思想，站在法治战略高度认真对待和统筹规划海洋法治建设，在立法、司法、执法、守法和法治思维与法治方式的各个环节，全面系统地植入海洋法治意识，为补齐全面依法治国海洋法治的短板奠定思想基础。
4 q3 u/ h* V- Y& N( t/ J其二，加快海洋法治建设的战略布局。习近平强调要“坚持统筹推进国内法治和涉外法治”。涉外海洋法治作为我国涉外法治建设的重要内容，既涉及涉外海洋立法，也涉及国内适用国际条约；既面临被他国提起海洋争端国际诉讼和仲裁的风险，也有我国起诉他国的机遇和可能；涉外海洋法治既是一个国际法律问题，更是国际政治的重要内容。为此，要在全面依法治国的战略布局中谋划海洋法治建设，在“法治中国”建设总体规划中统筹国内法治与涉外法治，在法治国家、法治政府、法治社会、法治军队的各个领域，系统地而不是零碎地、全面地而不是局部地植入海洋法治的内容。要着力加强海洋法治能力建设，把海洋法治能力建设作为国家治理体系和治理能力建设现代化的重要内容，在国家层面要有海洋法治能力建设的规划，在沿海地区各级各部门，要建立健全针对涉及海洋法治的党政机关、工作部门、专业机构的考核评价机制。
二、进一步完善海洋法律体系
科学完善的海洋法律体系是海洋法治建设的前提和基础。目前我国海洋法律体系虽然已基本形成，但离科学立法的要求尚有距离，与海洋强国的战略要求也不相称。具体来说，我国的海洋法律体系至少还有以下三个方面需要完善：
其一，不断完善法律体系，填补涉海法律的空白。建议加快立法进度，特别是尽快出台那些早已纳入相关立法计划却迟迟未能出台的涉海法律，包括《海洋基本法》《海岸带保护与管理法》《南极活动管理法》等，并考虑启动《海洋经济与科技促进法》的立法调研。此外，尽快出台有关南极立法，既是履行《南极条约》的国际义务，也是对我国越来越多的赴南极活动进行依法管理。
其二，尽快修订已不适应经济社会发展的相关法律法规。例如，修订《海洋环境保护法》，将其名称修改为《海洋生态与环境保护法》，内容上作大幅度的增加和修订。党的十八大以来关于生态文明建设的许多战略部署和新理念，以及2017年机构改革相关部门职责调整等都应及时在新修订的法律中得到体现。
. u% f' R* b7 z+ k6 Q+ u6 m其三，尽快出台相关法律的实施细则或实施条例，为严格执法提供保证。例如，《领海及毗连区法》中关于外国军舰无害通过领海问题，为运输危化品或有毒有害物质的船舶制定分道航行制度；《专属经济区和大陆架法》关于人工岛屿、设施和构筑物设置安全区问题等。
三、加强涉外海洋法治能力建设
从百年未有之大变局的视角看，国与国之间竞争的主要内容之一是规则之争。谁能在国际新制度、新规则的制定中占据有利位置，谁就能赢得更多的制度性权利和未来发展的主动权。当前，全球海洋治理进入一个新的历史时期，大趋势是依靠越来越多的国际规则来协调各方利益，规范各方行为。从周边海洋看，主旋律仍将是斗争与合作并存的变奏曲，“法律战”仍将是主要斗争方式之一。加强涉外法治人才队伍建设，增强涉外海洋法治能力，是贯彻落实习近平法治思想的重要举措，也是建设现代化治理体系的重要任务。具体来说，至少在以下四个方面亟需加强：
其一，高度重视涉海“法律战”对我国的影响。在国际话语权方面，我国目前还处于比较弱势的地位。近年来，美国政府和国会每年都发布针对南海和东海的“声明”“报告”，并煽动南海周边国家采取各种行动，企图逐渐做实裁决结果，对我国国家形象和南海权益造成了一定损害。建议设立高层级的涉外海洋法治建设领导小组，领导和统筹协调涉外法治和南海“舆论战”“法律战”应对等工作，以及组织编制涉外法治人才培养规划等。
其二，亟需培养一大批涉外法治人才队伍。从底线思维出发，我国面临周边海洋争端再次被提起国际诉讼或仲裁的可能。从长计议，我国亟需大批既有可靠的政治素质又有深厚专业知识，还有丰富临场经验、具有实战能力的专业人才队伍。从专业领域的要求看，涉及国际法、海洋法、南海和东海历史、国际政治以及翻译等多个学科。为了能在短时期内有效应对我国参加国际海洋诉讼实战经验不足的“卡脖子”问题，应设立国家应对海洋国际诉讼专项，开展应急式、补救式的“国家队”建设，针对周边海域争端，加紧逐一开展实战演练和研究，并提出应对预案。
) j; W1 m6 R  x; B6 ^: q- X其三，进一步创新政策助推涉外海洋法治交流与合作。一是修改相关政策和管理措施，为促进涉外海洋法治的交流与合作提供良好的政策环境。二是出台创新政策，为鼓励和支持引进“外脑”提供良好的政策环境和可操作性制度，充分发挥外国专家的国际影响力，快速补齐我国在海洋法领域严重欠缺的国际影响力“短板”，打破目前基本上由美国掌控的针对我国的涉海“舆论战”“法律战”局面。三是出台政策，支持相关部门开展指定性国际捐赠，使我国年轻专业人员可短平快获得国外实践机会。
其四，加强相关部门外派工作人员的国际法和海洋法培训。在外交和军事等涉海部门外派干部行前培训内容里普遍增设国际法和海洋法课程，培养外派人员宣介中国海洋立场。

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文章来源：节选自《百年未有之大变局下的国家海洋安全及其法治应对》，原刊于《理论探讨》2022年第1期
作者：张海文，系自然资源部海洋发展战略研究所所长、二级研究员，中国海洋发展研究中心海洋权益研究室主任。
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