把海洋建设成我国获取优质蛋白的巨大“蓝色粮仓”,是陆地资源接近开发殆尽背景下的必然选择,也是国家粮食安全战略的重要组成部分。海洋牧场作为推进海洋渔业高质量发展的重要抓手,关系海洋生物资源和生态环境保护,关系海洋渔业发展方式转变,关系渔民富裕和渔村兴旺。党的十八大以来,党中央、国务院对发展海洋牧场做出一系列部署安排,我国海洋牧场发展迅猛,然而在快速发展中出现规划缺乏系统性论证,建设秩序混乱,重点攻关技术难以突破,海洋牧场的综合效益与服务功能没有得到有效发挥等诸多问题。创新管理体制机制,对促进海洋牧场高质量发展具有重要意义。
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我国海洋牧场建设在短时间内走过了其他国家几十年的发展道路,历经了建设实验期(1979-2006)、建设推进期(2006-2015)与建设加速期(2015-)3个主要阶段。从2015年开始,农业部组织开展国家级海洋牧场示范区创建活动,推进以海洋牧场建设为主要形式的区域性渔业资源养护、生态环境保护和渔业综合开发。截至2022年1月,我国国家级海洋牧场示范区已达到153个,涉及海域面积在1.67×105hm2以上。海洋牧场的建设仍在持续推进,对全国海洋牧场建设起到了显著的示范带动作用。国家级海洋牧场示范区主要分为 3 种类型:以保护和修复生态环境、养护渔业资源或珍稀濒危物种为主要目的的养护型海洋牧场;以增殖渔业资源和产出渔获物为主要目的的增殖型海洋牧场;以休闲垂钓和渔业观光为主要目的的休闲型海洋牧场。经过60多年的发展,我国海洋牧场建设从理念构想到初具规模,其形式和内涵不断发展丰富,从以渔业生产为目标的传统海洋牧场,到资源养护、生态修复、繁育驯化、系统管理的现代海洋牧场的探索。海洋牧场建设新技术、新装备、新模式得到集中展示,辐射带动作用不断增强,近海渔业资源得到有效修复,为促进现代渔业转型升级做出了积极贡献。尽管我国海洋牧场建设取得了较大成绩,但与现代化海洋牧场建设目标还有很大差距,建设发展仍面临诸多困难挑战。
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% F/ W4 H4 e) }& ^; T9 ?! a1 K6 n我国海洋牧场建设存在的问题
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第一,资源整合力度不够。缺乏海洋牧场研究协同组织和机构。部门与地区之间缺少沟通,资源共享性差,产学研联动机制欠缺,高校、科研院所参与不够,影响了优势资源合理配置和利用。高层次人才储备不足,研发投入不足,科技人才激励机制有待完善,资源和成果共享机制有待改进。
5 H7 W T0 a' `: g; `- z第二,建设形式单一。缺乏具有鲜明特色和创新性、实用性强的科技成果(特别是原始创新少)。发展定位不明确,以为规模越大越好,经营领域越全越好,产业链条越长越好,利用国家政策先入为快,个别区域存在假大空的建设现象。( H+ u$ p+ ^& t! X5 U* y3 C4 x4 }
第三,体制机制呆板僵化。缺乏对海洋牧场研究资金的长期计划性投入。政府管理部门、龙头企业、渔村集体与社会群体利益协调存在障碍,尤其在政策研究、法规制定、规划编制、咨询评价、标准制定、技术攻关和产品推广等方面,科研机构参与不够。此外,财政与金融协调推动机制和支持方式有待创新,海洋牧场建设融资多以银行贷款为主,融资渠道单一。+ F6 P& I+ P' [4 ?0 v( F' _; [8 |
第四,宏观布局的基础理论支撑不足。对我国近海哪些区域适宜建设海洋牧场,能建多大规模的海洋牧场,能建什么类型的海洋牧场,缺乏系统研究和规划论证。对我国近海的生物生产力和生态承载力认知不足,缺乏科学评估体系。当前,亟待揭示海洋牧场建设与毗连海域的互作机制,评估海洋牧场建设对生态系统的影响。$ o& s" v+ q4 c& H: t+ K) r* e/ H
第五,人工生境营造技术能力不强。设施—生物—环境三者之间的耦合机制不清,海草(藻)床、鱼礁礁体修复缺乏有效措施,生物功能群构建缺乏科学基础等问题,对海洋牧场的蓝碳服务功能和碳汇能力缺乏系统性评估,严重制约着海洋牧场生态效益和高效产出。
+ m, _5 J1 {( z# Z第六,生态效应认知不明。生物之间的相互作用以及功能群构建缺乏理论支持,增殖放流对海域生物多样性和群落结构的影响不明,重要经济生物精准采捕缺乏科学标准。此外,风险防控管理水平不高,生态风险的信息化预警与精准预报支撑能力不足;海洋牧场环境资源高精度实时监测系统与设备研发针对性不强,难以实现真正意义上的“可视、可测、可报”。( J1 I( |; |# E/ }7 c/ O. z
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我国海洋牧场高质量发展的机制设计
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+ X A/ C8 e5 T( X& D! y(一)创新管理体制机制% `7 s; T* V9 y" t; d
1. 加强组织领导。建立政府、企业、渔户、其他社会组织及利益团体“多元协同治理”机制。强化行政主管部门的宏观调控、市场监管和公共服务职能,在决策、执法、监督、落实等各个环节建立和完善行之有效的工作机制。成立专家咨询组,对海洋牧场建设进行定期指导咨询,保证海洋牧场建设有序开展,加强建设工程的验收与效果评估。7 j8 u9 ?: B2 I, f5 e
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2. 科学制定规划。要科学规划海洋牧场建设选址,根据不同的环境及对象生物进行礁体设计,要对藻类移植等其他建设内容做好规划,且规划中要充分考虑海洋牧场建设的各项配套设施,保障建设完备性及连续性,做到集中投入、稳步推进,避免由于分散投入而引起资金浪费及管理困难。" o. f2 L1 Y( F+ e2 o
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3. 提高管理水平。建立涵盖海域审批、风险防控、预警预测、水产品质量安全保障的监管机制。成立专家咨询组,对海洋牧场建设进行定期指导咨询,加强建设工程的验收与效果评估。逐步建立和实施海洋牧场的物权化管理,使从业者共同参与海洋牧场的管理,为海洋牧场建设与维护建立制度保障,多途径吸引企业运营海洋牧场,改变目前海洋牧场建设主要由政府投资的局面。) D7 o8 C, M, ]+ g$ ^
(二)完善制度激励机制* H1 \& j, B% O1 e
1. 创新海洋牧场管护机制。在确保渔业资源得到有效保护和可持续利用的前提下,按照“谁投资,谁管理,谁受益”的原则,明确投资、经营和管理主体,合理确定投资者、经营者和管理者的投资比例、利益分配和责任分工,健全完善海洋牧场运行管理约束与激励机制。出台海洋牧场海域使用金征收支持政策。鼓励各地加大对海洋牧场建设的扶持力度,并在减免海域使用费用,简化用海、环评、海事等审批手续,以及信贷、税收、保险、用地、融资等配套服务方面进行政策倾斜。2 J* K5 F; @( t" c8 B) T% R/ F: n
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2. 改革运行机制。加快制定适应海洋牧场建设发展需求的相关法律法规,提高管理效率,同时应加强生态环境保护与资源养护的宣传教育,通过科普、培训等方式提高渔民和普通公众的海洋保护意识。确立以科学调研、科学规划、科学实施的建设步骤,简化建设过程中的繁杂手续,简化各类审批手续,细化建设过程中的各个步骤,明确责任制,确保建设过程的规范性。 ' ]1 }9 d* [ n, z
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; F# C: \5 R, D$ u& K& Z3. 提高执行力度。以法律法规条款的形式对开发秩序进行有力的规范,海洋行政主管部门要会同有关部门建立起规划监督检查机制,认真查处和纠正各种违反规划的用海行为。制定海洋牧场偷鱼猎鱼的相关惩罚措施,保障海洋牧场的可持续发展。0 E$ D9 b! l9 C" O- R
(三)完善科技创新机制9 J: S, s8 F1 K) g8 u. \' v
1. 培养专业人才。完善培训制度,培养和吸引更多的优秀渔业专业人才,形成宽口径、全体系的渔业人才体系。加强海洋牧场研究机构和各地高校的合作,为海洋牧场人才市场需求提供信息数据库,加强海洋牧场人才的专业化管理。( v# V) t; {+ Y# x4 @/ L- ^
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2. 加大科技扶持力度。依托高校和科研院所,成立海洋牧场建设综合科研团队,以现代科技引领和支撑海洋牧场建设,对海洋牧场建设的重大科研问题进行集体攻关。搭建各类成果转化平台,加快科技成果的转化和应用,提高产学研合作水平,提升海洋牧场建设的产业化水平。促进产业融合发展,推动与生物工程、装备制造、文化旅游业的融合发展。引进借鉴国外海洋牧场建设的先进技术和经验,在消化吸收的基础上进行再创新。
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3. 完善技术管理支持体系。完善海洋牧场建设技术规程,加强社会调查,科学规划。完善规划编制论证、规划实施过程监管、项目验收与效果评估方法与技术、法律保障体系和经费保障体系等。加强风险防控,推进灾害预警预测技术体系建设。$ P" \& H. w- C6 D
(四)强化政策支持机制# d' n" G+ X. o+ t
1. 拓宽融资渠道。引入社会资本及渔业保险,积极探索运用财政贴息方式,支持民营企业投资基础设施等项目建设,也可通过经营权转让、产权置换、委托经营等方式盘活存量资产,吸引民间资本参与建设。
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2. 扩大财政投入。发挥财政资金杠杆作用,积极推进财政制度配套改革,通过财政拨款、政府贴息、政府购买服务、“后补助”等形式,加大对重点企业、重大海洋科技项目、技术研发中心等的扶持。完善基础设施和配套设施建设,提高生态环境保护力度。# {; W4 w. _/ x
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3. 实施分类管理。在海洋牧场规划时应实行分批集中、有效支持的政策,针对海洋牧场建设现状,进行分类管理,划分优先级,优先支持有一定建设基础的地区,对其他地区分批支持,做到资金集中投入,保障不同海区、不同类型的海洋牧场能够健康稳步发展。
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' W( l# Y5 K/ }( _, e3 T$ Z. E' I作者简介:赵万里(1974-),大连海洋大学经济管理学院教授、硕士生导师,经济学博士,研究方向:海洋经济与渔业经济。
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